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Le projet de loi relatif à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a été adopté :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le projet de loi relatif à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a été adopté :
Le projet de loi relatif à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a été adopté :

Le projet de loi relatif à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a été adopté le 20 juillet 2016. Ce texte présente de nombreux points positifs, comme la création de l'agence française pour la biodiversité, le durcissement des sanctions en cas d'atteinte à l'environnement, et le renforcement des principes fondamentaux du droit de l'environnement. Néanmoins, il présente également des failles. 
D'une part, la protection de l'environnement face aux insecticides est encore insuffisante, d'autre part, la protection des monuments naturels et sites est affaiblie par ce texte. 
Enfin, la création de l'article L. 110-3 du code de l'environnement permet d'accroître le rôle des collectivités territoriales concernant les politiques publiques menées en matière de préservation de la biodiversité. 

La création d'un nouvel établissement public à caractère administratif nommé "agence française pour la biodiversité"

Le Titre III de la Loi est consacré à la création d'une agence de la biodiversité. Les articles 8 à 17 de la loi relative à la reconquête de la biodiversité sont consacrés au rôle et à la composition de cette nouvelle agence.

Le Code de l’environnement est modifié. L’art. L. 131-8 énonce ainsi qu’il est créé un établissement public de l'Etat à caractère administratif dénommé "agence française pour la biodiversité. Il s’agit d’un établissement public à caractère administratif (EPA) qui regroupera 1200 agents issus de quatre organismes déjà existants : l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, les Parcs nationaux, l'Atelier technique des espaces naturels, l'Agence des aires marines protégées. L'agence de la biodiversité devra œuvrer en vue d’assurer une meilleure préservation des espaces naturels, de leur faune et flore. L’Art. L. 131-1 précise que les établissements publics de l'Etat régis par le présent code peuvent être rattachés à un ou plusieurs établissements publics de l'Etat régis par le présent code à leur demande et après avis du ou des établissements auxquels ce rattachement est demandé, afin de mettre en commun des services et moyens. 

Par ailleurs, les services et moyens mis en commun entre les établissements, ainsi que les modalités de leur gestion, sont précisés par décret. En cas de rattachement, les établissements conservent leur personnalité morale et leur autonomie financière. L’art. L. 131-8 précise que l'agence inscrit son activité dans le cadre de la stratégie nationale pour la biodiversité. Elle promeut la cohérence des autres politiques de l'Etat susceptibles d'avoir des effets sur la biodiversité et l'eau. 

Son intervention porte sur l'ensemble des milieux terrestres et marins du territoire métropolitain, des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, des collectivités de Saint Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que sur les Terres australes et antarctiques françaises. Elle peut aussi mener des actions à Saint-Barthélemy, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans ses provinces, à la demande de ces collectivités. Le choix, l'organisation et la mise en œuvre de ces actions sont prévus par convention entre les parties. 

Le préfet de région et le préfet de département, respectivement dans la région et le département, le préfet maritime dans la zone maritime, veillent à la cohérence des actions de l'établissement avec celles conduites par les administrations et les autres établissements publics de l'Etat, notamment à l'égard des collectivités territoriales. L’art. L. 131-9 énonce la liste des missions assurées par l'agence, qui sont le développement des connaissances, l’appui technique et administratif, le soutien financier, la gestion d'aires protégées, l’appui à l'exercice des missions de police administrative et de police judiciaire relatives à l'eau, aux milieux aquatiques et à la biodiversité. 

Le durcissement des sanctions en cas d’atteinte à l’environnement, et en particulier aux espèces protégées 

Le chapitre V de la loi relative à la reconquête de la biodiversité durcit nettement les sanctions en cas d’atteinte à l’environnement, et en particulier aux espèces protégées. 

Le code de l'environnement est ainsi modifié : 
-à l'article L. 415-3,le montant:15 000 euros est remplacé par le montant: 150 000 €,
-à l'article L. 415-6,le montant:150 000 euros est remplacé par le montant:750 000 €,
-à l'article L. 624-3,le montant:15 000 euros sont remplacé par le montant:150 000 €,
-à l'article L. 635-3,le montant:15 000 euros sont remplacé par le montant:150 000 €.

Par ailleurs, l'article L. 436-16 du code de l'environnement est également modifié.

Selon l’article L. 436-16-I, est désormais puni de six mois d'emprisonnement et de 50 000 € d'amende, lorsque les espèces concernées sont l'anguille européenne (Anguilla anguilla), l'esturgeon européen (Acipenser sturio) et le saumon atlantique (Salmo salar), le fait :
-de pêcher ces espèces dans une zone ou à une période où leur pêche est interdite,
-d'utiliser pour la pêche de ces mêmes espèces tout engin, instrument ou appareil interdit ou de pratiquer tout mode de pêche interdit pour ces espèces,
-de détenir un engin, instrument ou appareil utilisable pour la pêche de ces mêmes espèces à une période et dans une zone ou à proximité immédiate d'une zone où leur pêche est interdite, à l'exclusion de ceux entreposés dans des locaux déclarés à l'autorité administrative,
-de vendre, mettre en vente, transporter, colporter ou acheter ces mêmes espèces. 

Le renforcement des principes fondamentaux du droit de l'environnement 

La Loi relative à la reconquête de la biodiversité marque cependant un tournant en matière de droit de l’environnement en énumérant des principes fondamentaux dans son titre Ier. Cela a pour conséquence directe de modifier l’article L 110-1 du code de l’environnement. 

Article L 110-1 du code de l’environnement avant sa modification : 
I. - Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. 
II. - Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : 
1° Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable;
2° Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable;
3° Le principe pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur;
4° Le principe selon lequel toute personne a le droit d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques;
5° Le principe de participation en vertu duquel toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement dans des conditions lui permettant de formuler ses observations, qui sont prises en considération par l'autorité compétente. 

Article L 110-1 du code de l’environnement après sa modification : 
L’article 1er de la Loi relative à la reconquête de la biodiversité énonce le principe fondamental selon lequel les processus biologiques et la géodiversité concourent à la constitution du patrimoine. Ce principe est rajouté au I de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, ce qui donne désormais : 
I. - Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. Les processus biologiques et la géodiversité concourent à la constitution de son patrimoine. 

L’article 2 de la loi relative à la reconquête de la biodiversité précise que le II de l’article L. 110-1 du code de l'environnement est également modifié.
Le 2° de cet article est complété par la phrase suivante : Ce principe implique d'éviter les atteintes à la biodiversité et, à défaut, d'en réduire la portée et de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées en tenant compte des fonctions écologiques de la biodiversité affectée. Cela donne désormais : 2° Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Ce principe implique d'éviter les atteintes à la biodiversité et, à défaut, d'en réduire la portée et de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées en tenant compte des fonctions écologiques de la biodiversité affectée. 

Enfin, Il est ajouté un 6° ainsi rédigé. L'alinéa 5° sera suivi d'un 6° relatif au tout nouveau principe de solidarité écologique.
Cela donnera désormais : 6° Le principe de solidarité écologique qui appelle à prendre en compte, dans toute prise de décision publique ayant une incidence sur l'environnement, les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés. 
Ce nouveau principe de solidarité écologique marque un véritable tournant en matière de droit de l'environnement. Il était attendu depuis longtemps par la doctrine. Son importance se vérifiera très certainement dans la jurisprudence à venir.

Une protection insuffisante de l'environnement face aux insecticides

La Loi relative à la reconquête de la biodiversité est quelque peu décevante au sujet de la protection des abeilles. En effet, les insecticides de la famille des néonicotinoïdes, nocifs pour les abeilles, seront certes interdits à compter du 1er septembre 2018. Mais cette mesure pourra faire l’objet de dérogations jusqu'au 1er juillet 2020.

Une protection durablement affaiblie des monuments naturels et des sites

La Loi relative à la reconquête de la biodiversité est décevante au sujet de la protection des monuments naturels et des sites protégés. L’article 69 est pour le moins critiquable.
- D'une part, il prévoit qu'il ne sera plus possible d'inscrire un monument naturel ou un site sur la liste établie dans chaque département comme c'était le cas auparavant et rend la nouvelle procédure d'inscription de nouveaux sites plus complexe que par le passé;  
- D'autre part, il facilite le déclassement des biens appartenant au domaine public,
- Enfin il affaiblit la protection des immeubles inscrits au titre des monuments historiques en cas de volonté de modification de ces derniers. 

Jusqu'à présent, la loi du 2 mai 1930 relative à la réorganisation de la protection des monuments naturels et des sites permettait d’assurer la protection des paysages et des sites. Cette loi de 1930 abrogée en 2000 fut retranscrite dans le Code de l’environnement. On retrouve ses dispositions dans les articles L.341-1 à L.341-15 du chapitre Ier du Titre IV du Livre III du Code de l’environnement. L’article 69 de la loi relative à la reconquête de la biodiversité modifie en profondeur le Livre III du Code de l’environnement et ses articles L.341-1 à L.341-15. 

L’art. L. 341-1-1 est ainsi modifié, il énonce qu’à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi relative à la biodiversité, il ne sera plus procédé à l'inscription d'un monument naturel ou d'un site sur la liste établie dans chaque département en application de l'article L. 341-1 dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur de cette loi. 

Par ailleurs, les monuments naturels ou les sites inscrits sur la liste mentionnée à l'article L. 341-1-1 à la date de l'entrée en vigueur de la loi feront l'objet avant le 1er janvier 2026,soit:
-d'une inscription sur une liste établie par arrêté ministériel, pris après consultation de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages, lorsque leur dominante naturelle ou rurale présente un intérêt paysager justifiant leur préservation,
-d'une mesure de classement en application de l'article L. 341-1 ou d'une mesure de protection au titre du code du patrimoine lorsque leurs caractéristiques justifient ces mesures,
-d'un décret mettant fin à leur inscription, pris après consultation de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages, lorsque cette mesure est justifiée par leur état de dégradation irréversible ou par leur couverture par une autre mesure de protection prévue par le présent code ou le code du patrimoine. 

L'article L. 341-13 est modifié en vue de faciliter le déclassement des biens. Deux alinéas sont ajoutés: 

Le premier énonce que désormais, le projet de déclassement sera soumis à une enquête publique.

Le second alinéa énonce que par dérogation au précédent alinéa, le projet de déclassement n'aura plus à être soumis à une enquête publique. En effet, lorsque le déclassement sera justifié par la disparition totale de l'objet de la protection, il sera prononcé par arrêté du ministre chargé des sites après mise en œuvre des dispositions des articles L. 120-1 et suivants. 
- Lorsque les modifications projetées portent sur un immeuble classé au titre des monuments historiques, l'autorisation prévue au premier alinéa de l'article L. 621-9 du code du patrimoine vaut autorisation spéciale au titre du premier alinéa du présent article, après avis du service chargé des sites.  
En cas d'avis défavorable, le projet est soumis à autorisation du ministre chargé des sites. Le ministre pourra autoriser le projet malgré l'avis défavorable. 
-Lorsque les modifications projetées portent sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques, l'accord de l'autorité administrative chargée des monuments historiques prévu au deuxième alinéa de l'article L. 621-27 du code du patrimoine vaut autorisation spéciale au titre du premier alinéa du présent article, après avis du service chargé des sites.
En cas d'avis défavorable, le projet est soumis à autorisation du ministre chargé des sites. Le ministre pourra autoriser le projet malgré l'avis défavorable. 
-Lorsque les modifications projetées comportent des travaux, ouvrages ou aménagements devant faire l'objet d'une enquête publique en application de l'article L. 123-2, l'autorisation spéciale prévue au premier alinéa du présent article est délivrée après cette enquête publique. 

La création de l'article L.110-3 du code de l'environnement et l'accroissement du rôle des collectivités territoriales en matière de préservation de la biodiversité

L’article 4 de la Loi relative à la reconquête de la biodiversité précise qu’ il est ajouté, après l'article L. 110-2 du même code, un article L. 110-3 ainsi rédigé : 
L’art. L. 110-3 énonce qu’ en vue d'assurer la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité, la stratégie nationale pour la biodiversité prévue pour l'application de l'article 6 de la convention sur la diversité biologique adoptée le 5 juin 1992 est élaborée par l'Etat en concertation avec des représentants de collectivités territoriales et de leurs groupements, de la communauté scientifique, d'acteurs socio-économiques et d'organisations de protection de l'environnement.
Par ailleurs, les collectivités territoriales et leurs groupements participent à la définition et à la mise en œuvre de cette stratégie à l'échelon de leur territoire. Les régions définissent et mettent en œuvre, en concertation avec des représentants des catégories de personnes et organismes mentionnées au premier alinéa et agissant dans le ressort de la région, une stratégie régionale pour la biodiversité tenant compte des orientations de la stratégie nationale.
Enfin, les stratégies nationales et régionales pour la biodiversité contribuent à la cohérence des politiques publiques en matière de préservation de la biodiversité. 

Texte de Mariana-Hélène Firdion © Tous droits réservés. 
Photo CC0 Public Domain. 

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Certification des biocarburants, des faiblesses affectent la reconnaissance et la supervision du système :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Certification des biocarburants, des faiblesses affectent la reconnaissance et la supervision du système :
Certification des biocarburants, des faiblesses affectent la reconnaissance et la supervision du système :

Selon un nouveau rapport de la Cour des comptes européenne, les faiblesses affectant le système de certification des biocarburants durables pourraient porter atteinte aux objectifs de l'UE pour 2020 en matière d'énergie renouvelable dans le secteur des transports.

En vertu de la directive sur les énergies renouvelables, les États membres ne peuvent tenir compte que des biocarburants certifiés durables pour la réalisation de l'objectif consistant à porter à 10 %, d'ici à 2020, la part de l'énergie produite à partir de sources renouvelables dans le secteur des transports. La majeure partie des biocarburants mis sur le marché dans l'UE sont certifiés par l'intermédiaire de régimes volontaires reconnus par la Commission européenne. Toutefois, les auditeurs estiment en conclusion que les régimes présentent des faiblesses affectant la procédure de reconnaissance de la Commission et sa supervision.

«Les objectifs pour 2020 en matière d'énergie durable dans le secteur des transports sont importants pour l'environnement de l'UE et pour tous les usagers des transports. Cependant, le suivi de la réalisation des objectifs doit reposer sur des données rigoureuses et un système de certification fiable. C'est précisément ce que nous avons voulu vérifier lors de notre audit», a déclaré Mme Bettina Jakobsen, le Membre de la Cour des comptes européenne responsable du rapport.

Les auditeurs ont constaté que la Commission n'a pas exigé des régimes qu'ils vérifient que la production des biocarburants ne s'accompagnait pas de risques comme des litiges fonciers, le travail forcé ou le travail des enfants, de mauvaises conditions de travail pour les agriculteurs ou des dangers pour la santé et la sécurité. Les évaluations des régimes ne concernaient pas les effets des changements indirects dans l'affectation des sols (quand davantage de terres sont cultivées pour les besoins de la production alimentaire pour compenser les cultures destinées à la fabrication de biocarburants) sur la viabilité des biocarburants. Les auditeurs sont conscients que l'évaluation de ces changements présente des difficultés techniques, mais sans cette information, la pertinence du système de certification n'est pas optimale.

Selon eux, la Commission a pris des décisions de reconnaissance en faveur de régimes volontaires dépourvus de procédures pour garantir que les biocarburants censément produits à partir de déchets l'étaient effectivement ou que les matières premières destinées à leur production étaient conformes aux dispositions en matière environnementale. Certains régimes n'étaient pas assez transparents; d'autres étaient soutenus par quelques opérateurs économiques seulement, circonstance qui a accru le risque de conflit d'intérêts et empêché une communication efficace avec les autres parties prenantes.

La Commission ne supervise pas le fonctionnement des régimes volontaires et n'est en conséquence pas certaine qu'ils satisfont effectivement aux normes sur la base desquelles ils ont été certifés ou qu'ils permettent de détecter les infractions aux règles.

Les États membres sont chargés de s'assurer de la fiabilité de leurs statistiques relatives aux biocarburants durables intervenant dans la réalisation de l'objectif de 10 % de la part d'énergie dans le secteur des transports. Néanmoins, les auditeurs ont constaté que ces chiffres sont peut-être surestimés, car des États membres ont pu déclarer comme biocarburants durables des carburants dont la durabilité n'avait pas été vérifiée. La comparabilité des données était également problématique.

Dans leurs recommandations, les auditeurs demandent à la Commission européenne de veiller à ce que les gestionnaires des régimes de certification:
- apprécient la mesure dans laquelle la production de biocarburants s'accompagne de risques socio-économiques significatifs et de changements indirects d'affectation des sols;
- vérifient que les producteurs de matières premières destinées à la production de biocarburants respectent les dispositions en matière environnementale dans le domaine de l'agriculture;
- fournissent des éléments de preuve suffisants pour attester l'origine des déchets et des résidus utilisés dans la production de biocarburants.

Ils recommandent à la Commission européenne :
- de déterminer si la gouvernance des régimes volontaires réduit les risques de conflits d'intérêts et si leur transparence est suffisante;
- de s'assurer que, lors des opérations de certification, les normes présentées au moment de la reconnaissance sont bien respectées et que, pour chaque régime, un système de réclamation transparent soit mis en place;
- de recueillir des éléments probants auprès des États membres attestant la fiabilité des statistiques relatives à leurs biocarburants et de veiller à l'harmonisation de la définition des déchets.

Texte de la Cour des comptes européenne.
Photo CC0 Public Domain.

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Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale, le Conseil constitutionnel applique désormais sa jurisprudence issue de ses décisions n° 2016-545 et n° 2016-546 QPC du 24 juin 2016 :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale, le Conseil constitutionnel applique désormais sa jurisprudence issue de ses décisions n° 2016-545 et n° 2016-546 QPC du 24 juin 2016 :
Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale, le Conseil constitutionnel applique désormais sa jurisprudence issue de ses décisions n° 2016-545 et n° 2016-546 QPC du 24 juin 2016 :

Le Conseil constitutionnel a rendu une Décision le 22 juillet 2016, M Patrick S. n°2016-556 QPC, dans laquelle il était question de pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale.

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 24 mai 2016 par la Cour de cassation d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des articles 1729 et 1741 du code général des impôts.

Le Conseil constitutionnel a appliqué sa jurisprudence issue de ses décisions n° 2016-545 et n° 2016-546 QPC du 24 juin 2016. Il a prononcé un non-lieu à statuer s'agissant de l'article 1729 et des mots « soit qu'il ait volontairement dissimulé une part des sommes sujettes à l'impôt » figurant dans la première phrase du premier alinéa de l'article 1741 dans sa rédaction résultant de l'ordonnance du 19 septembre 2000, qu'il avait déjà contrôlés.

S'agissant de l'article 1741, le Conseil constitutionnel a appliqué sa jurisprudence issue des décisions précitées à la version de l'article 1741 dont il était saisi, issue de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures. Il a en conséquence déclaré conforme à la Constitution les mots « soit qu'il ait volontairement dissimulé une part des sommes sujettes à l'impôt » figurant à cet article.

Texte du Conseil constitutionnel.
Photo CC0 Public Domain. 

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Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale, l'affaire M Jérôme C :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale, l'affaire M Jérôme C :
Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale, l'affaire M Jérôme C :

Le Conseil constitutionnel a rendu une Décision le 24 juin 2016, M Jérôme C. n°2016-546 QPC, dans laquelle il était question de pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale.

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 30 mars 2016 par la Cour de cassation de deux questions prioritaires de constitutionnalité relatives à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des articles 1729 et 1741 du code général des impôts.
Les deux affaires, sur lesquelles le Conseil a statué par deux décisions, posaient des questions identiques.
La seule différence était la version applicable des dispositions de l'article 1741 du code général des impôts. Les requérants contestaient le cumul de l'application des majorations d'impôt prévues par l'article 1729 et des sanctions pénales établies par l'article 1741.

Le Conseil constitutionnel a d'abord jugé que les dispositions contestées de chacun de ces articles, prises isolément, sont conformes à la Constitution. Les sanctions qu'elles prévoient sont adéquates au regard des incriminations qu'elles répriment. Elles sont proportionnées. Sur ce point, le Conseil constitutionnel a toutefois formulé une réserve d'interprétation.
Sur le fondement du principe de nécessité des peines, il a jugé qu'une sanction pénale pour fraude fiscale ne peut être appliquée à un contribuable qui, pour un motif de fond, a été définitivement jugé non redevable de l'impôt.

Le Conseil constitutionnel s'est ensuite prononcé sur le cumul de l'application des dispositions contestées. Le Conseil constitutionnel a déclaré l'application combinée des dispositions contestées des articles 1729 et 1741 conforme à la Constitution en formulant deux réserves d'interprétation. Après avoir rappelé l'objet des deux articles dont les dispositions étaient contestées, le Conseil constitutionnel a jugé que celles-ci permettent d'assurer ensemble la protection des intérêts financiers de l'Etat ainsi que l'égalité devant l'impôt, en poursuivant des finalités communes, à la fois dissuasive et répressive. Le recouvrement de l'impôt et l'objectif de lutte contre la fraude fiscale justifient l'engagement de procédures complémentaires dans les cas de fraude les plus graves. Le Conseil a néanmoins formulé sur ce point une réserve en jugeant que le principe de nécessité des délits et des peines impose que les sanctions pénales ne s'appliquent qu'aux cas les plus graves de dissimulation frauduleuse de sommes soumises à l'impôt. Il a précisé que cette gravité peut résulter du montant de la fraude, de la nature des agissements de la personne ou des circonstances de leur intervention.
Le Conseil constitutionnel a en conséquence jugé que l'application combinée des dispositions contestées ne peut être regardée comme conduisant à l'engagement de poursuites différentes et n'est donc pas contraire au principe de nécessité des peines.

Enfin, dans le prolongement d'une jurisprudence bien établie, le Conseil constitutionnel a formulé une dernière réserve d'interprétation garantissant le respect du principe de proportionnalité des peines par l'application combinée des dispositions contestées : en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne peut dépasser le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.
Sous ces réserves, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution l'article 1729 du code général des impôts ainsi que les mots « soit qu'il ait volontairement dissimulé une part des sommes sujettes à l'impôt » figurant dans la première phrase du premier alinéa de l'article 1741 du même code.

Texte du Conseil constitutionnel.
Photo CC0 Public Domain. 

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Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale, l'affaire M Alec W :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale, l'affaire M Alec W :
Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale, l'affaire M Alec W :

Le Conseil constitutionnel a rendu une Décision le 24 juin 2016, M Alec W. et autre n°2016-545 QPC, dans laquelle il était question de pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale.

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 30 mars 2016 par la Cour de cassation de deux questions prioritaires de constitutionnalité relatives à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des articles 1729 et 1741 du code général des impôts.
Les deux affaires, sur lesquelles le Conseil a statué par deux décisions, posaient des questions identiques. La seule différence était la version applicable des dispositions de l'article 1741 du code général des impôts. Les requérants contestaient le cumul de l'application des majorations d'impôt prévues par l'article 1729 et des sanctions pénales établies par l'article 1741.

Le Conseil constitutionnel a d'abord jugé que les dispositions contestées de chacun de ces articles, prises isolément, sont conformes à la Constitution. Les sanctions qu'elles prévoient sont adéquates au regard des incriminations qu'elles répriment. Elles sont proportionnées. Sur ce point, le Conseil constitutionnel a toutefois formulé une réserve d'interprétation. Sur le fondement du principe de nécessité des peines, il a jugé qu'une sanction pénale pour fraude fiscale ne peut être appliquée à un contribuable qui, pour un motif de fond, a été définitivement jugé non redevable de l'impôt.

Le Conseil constitutionnel s'est ensuite prononcé sur le cumul de l'application des dispositions contestées. Le Conseil constitutionnel a déclaré l'application combinée des dispositions contestées des articles 1729 et 1741 conforme à la Constitution en formulant deux réserves d'interprétation. Après avoir rappelé l'objet des deux articles dont les dispositions étaient contestées, le Conseil constitutionnel a jugé que celles-ci permettent d'assurer ensemble la protection des intérêts financiers de l'Etat ainsi que l'égalité devant l'impôt, en poursuivant des finalités communes, à la fois dissuasive et répressive. Le recouvrement de l'impôt et l'objectif de lutte contre la fraude fiscale justifient l'engagement de procédures complémentaires dans les cas de fraude les plus graves. Le Conseil a néanmoins formulé sur ce point une réserve en jugeant que le principe de nécessité des délits et des peines impose que les sanctions pénales ne s'appliquent qu'aux cas les plus graves de dissimulation frauduleuse de sommes soumises à l'impôt. Il a précisé que cette gravité peut résulter du montant de la fraude, de la nature des agissements de la personne ou des circonstances de leur intervention. Le Conseil constitutionnel a en conséquence jugé que l'application combinée des dispositions contestées ne peut être regardée comme conduisant à l'engagement de poursuites différentes et n'est donc pas contraire au principe de nécessité des peines.

Enfin, dans le prolongement d'une jurisprudence bien établie, le Conseil constitutionnel a formulé une dernière réserve d'interprétation garantissant le respect du principe de proportionnalité des peines par l'application combinée des dispositions contestées : en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne peut dépasser le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.

Sous ces réserves, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution l'article 1729 du code général des impôts ainsi que les mots « soit qu'il ait volontairement dissimulé une part des sommes sujettes à l'impôt » figurant dans la première phrase du premier alinéa de l'article 1741 du même code.

Texte du Conseil constitutionnel.
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Le Conseil d’État ordonne au ministre des affaires étrangères de laisser rentrer sur le territoire un enfant né en Arménie, quand bien même sa naissance résulterait d’une GPA :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil d’État ordonne au ministre des affaires étrangères de laisser rentrer sur le territoire un enfant né en Arménie, quand bien même sa naissance résulterait d’une GPA :
Le Conseil d’État ordonne au ministre des affaires étrangères de laisser rentrer sur le territoire un enfant né en Arménie, quand bien même sa naissance résulterait d’une GPA :

Le Conseil d’Etat a rendu une Ordonnance le 3 août 2016, ministre des affaires étrangères et du développement international c/ Mme A. n° 401 924, dans laquelle il était question de laisser rentrer sur le territoire un enfant né en Arménie, quand bien même sa naissance résulterait d’une GPA. Mme A., ressortissante française, a demandé à l’ambassade de France en Arménie un laissez-passer consulaire pour lui permettre de regagner le territoire français en compagnie d’un enfant, né en Arménie le 24 juin 2016, et dont l’acte de naissance, établi par le service d’état-civil arménien, indiquait qu’elle était sa mère. L’ambassade a refusé de délivrer le laissez-passer consulaire après avoir estimé que cette naissance résultait d’une convention de gestation pour autrui et que, dès lors, Mme A. ne pouvait être regardée comme mère de l’enfant.

Mme A. a alors saisi le juge des référés du tribunal administratif de Paris, par la procédure d’urgence dite du référé-liberté, pour qu’il ordonne la délivrance d’un document de voyage permettant l’entrée de l’enfant sur le territoire français. Le juge des référés du tribunal administratif de Paris a ordonné la délivrance d’un laissez-passer consulaire par une ordonnance du 26 juillet 2016. Le ministre a fait appel de cette ordonnance devant le Conseil d’État.

La procédure du référé liberté, prévue par l’article L. 521-2 du code de justice administrative, permet au juge d’ordonner, dans un délai de quarante-huit heures, toutes les mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une administration aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Pour obtenir satisfaction, le requérant doit justifier d’une situation d’urgence qui nécessite que le juge intervienne dans les quarante-huit heures.

Le juge des référés du Conseil d’État a d’abord constaté l’existence d’une telle situation d’urgence, dès lors que la requérante doit pouvoir revenir en France dans les plus brefs délais pour y exercer sa profession libérale et que son départ d’Arménie y laisserait l’enfant, âgé de six semaines, sans personne pour en assumer la charge.

Les parties s’opposent sur la nationalité française de l’enfant. Or, en principe, un laissez-passer consulaire est délivré à une personne démunie de titre de voyage après vérification de sa nationalité française. Dans ces conditions, le juge des référés du Conseil d’État a estimé que le litige soulevait une question sérieuse de nationalité qu’il n’appartient pas au juge administratif de trancher. Il a donc infirmé, sur ce point, l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris et a statué sans se prononcer sur la nationalité de l’enfant.

Pour ce faire, il a rappelé que l’administration a toujours l’obligation, en vertu de l’article 3-1 de la convention relative aux droits de l’enfant, d’accorder une attention primordiale à l’intérêt supérieur des enfants dans toutes les décisions les concernant. La circonstance que la conception de cet enfant aurait pour origine un contrat de gestation pour autrui entaché de nullité au regard de l’ordre public français est, à la supposer établie, sans incidence sur cette obligation.

En l’espèce, le juge des référés du Conseil d’État a relevé qu’il résulte de l’acte de naissance arménien, dont l’administration ne conteste pas l’authenticité, que la requérante exerce l’autorité parentale sur l’enfant né le 24 juin dernier dont elle assume seule la charge. Il a réglé le litige au vu de cet élément de fait, sans se prononcer sur la question de la nationalité de l’enfant, qui relève de la seule autorité judiciaire.

Estimant que l’intérêt supérieur de l’enfant impliquait, dans les circonstances particulières de l’espèce, de ne pas séparer l’enfant de la requérante, le juge des référés du Conseil d’État a enjoint au ministre des affaires étrangères et du développement international de délivrer, à titre provisoire, à l’enfant un document de voyage lui permettant d’entrer sur le territoire national en compagnie de Mme A. La solution retenue réserve donc entièrement la question de la filiation juridique entre la requérante et l’enfant ainsi que celle de la nationalité de ce dernier.

Texte du Conseil d’Etat.
Photo CC0 Public Domain. 

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Le juge des référés du Conseil d’Etat suspend une mesure d’interdiction des tenues regardées comme manifestant de manière ostensible une appartenance religieuse lors de la baignade et sur les plages :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil d’Etat a rendu une Ordonnance le 26 août 2016, Ligue des droits de l'homme et autres - association de défense des droits de l'homme collectif contre l'islamophobie en France nos° 402742, 402777, dans laquelle il était question de la légalité d’une mesure d’interdiction des tenues regardées comme manifestant de manière ostensible une appartenance religieuse lors de la baignade et sur les plages.

Le 5 août 2016, le maire de Villeneuve-Loubet (Alpes-Maritimes) a pris un arrêté en vue de règlementer l’usage des plages concédées à la commune par l’État. Cet arrêté comporte un nouvel article 4.3 dont l’objet est d’interdire le port de tenues qui sont regardées comme manifestant de manière ostensible une appartenance religieuse lors de la baignade et, en conséquence, sur les plages qui donnent accès à celle-ci.

La Ligue des droits de l’homme (LDH) et deux particuliers, d’une part, l’Association de défense des droits de l’homme-Collectif contre l’islamophobie en France, d’autre part, avaient formé un référé-liberté pour demander au juge des référés du tribunal administratif de Nice de suspendre cet article 4.3.

Cette procédure du référé liberté, prévue par l’article L. 521-2 du code de justice administrative, permet au juge administratif d’ordonner, dans un délai de quarante-huit heures, toutes les mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Pour obtenir satisfaction, le requérant doit justifier d’une situation d’urgence particulière, justifiant que le juge se prononce dans de brefs délais.

Par une ordonnance du 22 août 2016, le tribunal administratif de Nice, statuant en formation collégiale de trois juges des référés, a rejeté les deux requêtes. Les requérants ont alors fait appel devant le juge des référés du Conseil d’État. Après avoir tenu une audience publique le 25 août 2016, le juge des référés du Conseil d’État, statuant également en formation collégiale de trois juges, a rendu le 26 août son ordonnance.

Dans l’ordonnance qu’il a rendue, le juge des référés du Conseil d’État commence par préciser le cadre juridique. Il rappelle que le maire est chargé de la police municipale. Mais il souligne, conformément à une jurisprudence constante depuis plus d’un siècle, que le maire doit concilier l’accomplissement de sa mission de maintien de l’ordre dans la commune avec le respect des libertés garanties par les lois.
Les mesures de police que le maire d’une commune du littoral édicte en vue de réglementer l’accès à la plage et la pratique de la baignade doivent donc être adaptées, nécessaires et proportionnées au regard des seules nécessités de l’ordre public, telles qu’elles découlent des circonstances de temps et de lieu, et compte tenu des exigences qu’impliquent le bon accès au rivage, la sécurité de la baignade ainsi que l’hygiène et la décence sur la plage. Il n’appartient pas au maire de se fonder sur d’autres considérations et les restrictions qu’il apporte aux libertés doivent être justifiées par des risques avérés d’atteinte à l’ordre public. Examinant ensuite l’arrêté contesté, le juge des référés du Conseil d’État relève qu’aucun élément produit devant lui ne permet de retenir que des risques de trouble à l’ordre public aient résulté, sur les plages de la commune de Villeneuve-Loubet, de la tenue adoptée en vue de la baignade par certaines personnes.

En l’absence de tels risques, l’émotion et les inquiétudes résultant des attentats terroristes, notamment de celui commis à Nice le 14 juillet dernier, ne sauraient suffire à justifier légalement la mesure d’interdiction contestée. Le juge des référés en déduit que, dans ces conditions, le maire ne pouvait, sans excéder ses pouvoirs de police, édicter des dispositions qui interdisent l’accès à la plage et la baignade alors qu’elles ne reposent ni sur des risques avérés de troubles à l’ordre public ni, par ailleurs, sur des motifs d’hygiène ou de décence. Le juge des référés du Conseil d’État conclut donc que l’article 4.3 de l’arrêté contesté a porté une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales que sont la liberté d’aller et venir, la liberté de conscience et la liberté personnelle. La situation d’urgence étant par ailleurs caractérisée, il annule l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nice et ordonne la suspension de cet article.

Texte du Conseil d’Etat.
Photo CC0 Public Domain. 

Le juge des référés du Conseil d’Etat suspend une mesure d’interdiction des tenues regardées comme manifestant de manière ostensible une appartenance religieuse lors de la baignade et sur les plages :
Le juge des référés du Conseil d’Etat suspend une mesure d’interdiction des tenues regardées comme manifestant de manière ostensible une appartenance religieuse lors de la baignade et sur les plages :

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Le juge administratif et l'engagement de la responsabilité des hôpitaux publics :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

 Le juge administratif et l'engagement de la responsabilité des hôpitaux publics :
 Le juge administratif et l'engagement de la responsabilité des hôpitaux publics :

Dossier thématique du Conseil d’Etat

Le régime de la responsabilité des hôpitaux publics est à l’origine un droit essentiellement jurisprudentiel construit par le juge administratif au fil des affaires dont il était saisi. La loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé a introduit, pour la première fois de façon aussi significative, des règles de droit écrit en la matière. Le droit de la responsabilité hospitalière est ainsi marqué par la coexistence et l’articulation de règles relevant d’une logique de responsabilité pour faute et de régimes de réparation, sans faute, des dommages subis au titre de la solidarité nationale.

Les établissements hospitaliers sont soumis à un régime de responsabilité particulier dans le double objectif d’assurer une protection des droits des usagers et de tenir compte des contraintes qui pèsent sur les hôpitaux publics et leurs équipes.

En cas de dommages subis par un patient en raison d’un acte commis dans le cadre de l’activité d’un hôpital public, la responsabilité personnelle du praticien n’est normalement pas susceptible d’être engagée. La faute commise est en effet couverte par le service, réserve faite du cas où elle peut être considérée comme détachable du service (c’est-à-dire lorsque le praticien s’est placé en dehors du cadre normal d’exercice de ses fonctions du fait de la gravité de son comportement). Le patient ayant subi un préjudice qu’il estime imputable aux conditions dans lesquelles il a été soigné pourra ainsi rechercher la responsabilité de l’établissement hospitalier devant le juge administratif.

Le régime de la responsabilité des hôpitaux publics est à l’origine un droit essentiellement jurisprudentiel construit par le juge administratif [1] au fil des affaires dont il était saisi. La loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé a introduit, pour la première fois de façon aussi significative, des règles de droit écrit en la matière. Elle réaffirme et précise notamment les droits fondamentaux des malades, crée une procédure non contentieuse par le biais des commissions régionales de conciliation et d’indemnisation et harmonise certaines règles de fond (information sur les accidents médicaux, règles de prescription…). Surtout, elle met en place un mécanisme de « réparation des conséquences des risques sanitaires », qui permet la prise en charge, au titre de la solidarité nationale, de certains accidents médicaux, affections iatrogènes et infections nosocomiales.

Le droit de la responsabilité hospitalière est ainsi marqué par la coexistence et l’articulation de règles relevant d’une logique de responsabilité pour faute et de régimes de réparation, sans faute, des dommages subis au titre de la solidarité nationale.

1. L’adaptation des régimes de responsabilité pour faute

L’engagement de la responsabilité des hôpitaux publics est admise de longue date par le Conseil d’Etat (CE, 8 novembre 1935, Veuve L. ; même date, Dame P.). Jusqu’à une époque récente, la faute était le fondement exclusif de la responsabilité des professionnels de santé ou des établissements publics de santé. Ce principe de la responsabilité pour faute est aujourd’hui consacré par le I de l’article L. 1142-1 du code de la santé publique.

a) La simplification progressive des régimes de responsabilité pour faute


Une évolution de la nature de la faute : de la faute lourde à la faute simple

Le juge administratif a longtemps traité différemment les actes de soins et les défauts dans l’organisation et le fonctionnement du service, d’une part, et les actes médicaux, d’autre part.

Lorsque la responsabilité de l’hôpital public était mise en cause pour des activités distinctes de l’exercice médical, que ce soit pour des actes sans difficulté médicale réelle (piqûres, perfusions ou pansements…) ou mettant en cause l’organisation et le fonctionnement du service (absence ou indisponibilité de médecins qualifiés, mauvaise coordination entre médecins, défaut de surveillance des patients…), son engagement était subordonné à l’existence d’une faute simple (CE, Section, 26 juin 1959, Sieur R.). En revanche, les actes médicaux au sens strict du terme n'étaient susceptibles d'être à l'origine de la responsabilité de l'établissement hospitalier public que lorsqu'une « faute lourde » était avérée, c'est-à-dire une faute d'une particulière gravité.

Du fait de la difficulté croissante à distinguer clairement les actes médicaux des prestations de soins courants et dans un contexte jurisprudentiel tendant à limiter le champ de la faute lourde, le Conseil d'État a abandonné l'exigence d'une faute lourde en matière d'actes médicaux (CE, Assemblée, 10 avril 1992, Epoux V., n° 79027) et a ainsi unifié le droit de la responsabilité de tout le secteur de la santé publique sur le régime de la faute simple.

L’analyse de la faute reste soumise à des appréciations d'espèce, au cas par cas, sans automatisme. Le juge prend en compte les faits qui lui sont soumis et notamment la difficulté particulière de l'activité médicale en cause.

Pour certaines activités spécifiques, le législateur a toutefois prévu un régime de faute particulier.

Ainsi, dans le domaine particulier du diagnostic prénatal, l’article 1er de la loi du 4 mars 2002 a introduit une nouvelle catégorie de faute : la « faute caractérisée ». La responsabilité d’un professionnel ou d’un établissement de santé n’est engagée vis-à-vis des parents d’un enfant né avec un handicap non décelé pendant la grossesse qu’à la suite d’une faute caractérisée.

Le Conseil d’Etat apprécie cette faute en tenant compte des aléas et difficultés du diagnostic prénatal et de la gravité de l’atteinte aux droits individuels en cause. Par exemple, constitue une faute caractérisée le fait, pour un centre hospitalier universitaire, d’informer un couple que les analyses de l’amniocentèse pratiquée n’avaient mis en évidence chez l’enfant à naître aucun risque d’amyotrophie spinale infantile (maladie héréditaire caractérisée par une faiblesse et une atrophie des muscles), alors que cette information s’est révélée erronée du fait de l’inversion des résultats des analyses pratiquées sur deux patientes (CE, 19 février 2003, Assistance publique – Hôpitaux de Paris c/ Epoux M., n° 247908). En revanche, le défaut d’information relative à la marge d’erreur habituelle dans l’interprétation d’échographies en ce qui concerne l’observation des extrémités des membres du fœtus ne révèle pas une faute caractérisée dans le diagnostic prénatal.

La recherche de la preuve : faute prouvée en règle générale, quelques cas de présomption de faute

En règle générale, le régime de responsabilité pour faute, même simple, est un régime de « faute prouvée ». La réalité d’une faute imputée à un professionnel de santé ou à l’hôpital public doit être établie. Dans cette optique, les patients disposent de droits à l’égard de l’hôpital et peuvent mobiliser certaines procédures devant le juge.

Le patient dispose ainsi d’un droit d’accès à son dossier médical, consacré à l’article L. 1111-7 du code de la santé publique. De même, toute personne a le droit d’être informée sur son état de santé (article L. 1111-2 du même code). Cette obligation incombe au professionnel de santé qui n’en est dispensé qu’en cas d’urgence, d’impossibilité ou de refus du patient d’être informé. En cas de litige, il revient au professionnel ou à l’établissement de santé d’apporter la preuve que l’information a bien été délivrée à l’intéressé.

Par ailleurs, pour faire valoir ses droits, le demandeur a la possibilité de demander au juge administratif d’ordonner une expertise afin de vérifier si ses prétentions sont fondées.

Néanmoins, pour certains actes, le juge et le législateur ont instauré des régimes de faute « présumée ».

C’est notamment le cas en matière de vaccinations obligatoires (CE, Assemblée, 7 mars 1958, Secrétaire d’Etat la santé publique c/ Sieur D., n° 38230), de contamination par le virus de l’hépatite C à la suite d’une transfusion (article 102 de la loi du 4 mars 2002 et CE, 19 octobre 2011, M. V., n° 339670), ou pour les suites d’actes de soins courants ou bénins (ex : conséquences anormales de piqûres, injections et perfusions). En revanche, la responsabilité du service hospitalier public résultant de l’intubation d’un patient en vue d’une anesthésie générale ne peut être engagée que sur le terrain de la faute prouvée (CE, 21 octobre 2009, Mme A., n° 314759).

S’agissant de la présomption d’imputabilité de la contamination par le virus de l’hépatite C à une transfusion sanguine, le juge administratif en a donné les modalités de mise en œuvre (CE, 10 octobre 2003, Mme X et autres, n° 249416). La présomption est constituée dès lors qu’un faisceau d’éléments confère à l’hypothèse d’une origine transfusionnelle de la contamination, compte tenu de l’ensemble des éléments disponibles, un degré suffisamment élevé de vraisemblance. Le juge forme sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, le doute bénéficiant au demandeur. Sur ce dernier point, le juge administratif a précisé que la circonstance que la victime a été exposée par ailleurs à d’autres facteurs de contamination, résultant notamment d’actes médicaux invasifs ou d’un comportement personnel à risque, ne saurait faire obstacle à la présomption légale que dans le cas où il résulte de l’instruction que la probabilité d’une origine transfusionnelle est manifestement moins élevée que celle d’une origine étrangère aux transfusions (CE, 19 octobre 2011, M. V., n° 339670).

b) La diversité des fautes reconnues


La faute dans l’organisation et le fonctionnement du service :

De façon schématique, la responsabilité pour faute du service public hospitalier trouve le plus souvent son origine soit dans un problème d’organisation et de fonctionnement du service soit dans une défaillance tenant à l’acte médical en lui-même. Quelle que soit la nature de la faute, elle n’engage la responsabilité du service public hospitalier que si elle est à l’origine d’un dommage et d’un préjudice.

La responsabilité pour faute du praticien ou de l’hôpital public est susceptible d’être engagée lorsque le dommage tient à un défaut d’organisation et de fonctionnement du service.

C’est le cas, par exemple, d’une faute dans la réalisation d’un acte de soins courants(c’est-à-dire un acte qui peut être exécuté par un auxiliaire médical qualifié, sur prescription du médecin mais en l’absence de celui-ci, comme une injection, une perfusion, une piqûre).

Une insuffisance dans la surveillance des patients et des locaux peut également engager la responsabilité pour faute de l’hôpital (CE, 27 février 1985, Centre hospitalier de Tarbes, n° 39069-48793), le juge ayant en outre posé des exigences particulières s’agissant de la surveillance de patients souffrant de maladies mentales, en raison des dommages qu’ils peuvent causer à eux-mêmes ou à des tiers[2].

Le mauvais entretien des locaux et du matériel, et notamment les infections nosocomiales, constitue un autre motif d’engagement de la responsabilité de l’hôpital public. Le juge administratif a d’abord défini un régime de présomption de faute (CE, 9 septembre 1988, M. X, n° 65087), aujourd’hui consacré par la loi du 4 mars 2002 (Voir le I de l’article L. 1142-1 du code de la santé publique). La loi du 4 mars 2002 a élargi cette présomption, qui vaut désormais même en cas d’infection due à un germe présent dans l’organisme du patient avant l’intervention (on parle alors d’ « infection nosocomiale endogène »), sauf à ce qui soit rapportée la preuve d’une cause étrangère de cette infection (CE, 10 octobre 2011, Centre hospitalier universitaire d’Angers, n° 328500). Toutefois, en l’absence de définition législative, le Conseil d’Etat encadre la notion d’infection nosocomiale et juge qu’une infection ne peut être qualifiée de nosocomiale que si elle survient au cours ou au décours d’une prise en charge et qu’elle n’était ni présente ni en incubation au début de la prise en charge (CE, 21 juin 2013, Centre hospitalier du Puy-en-Velay, n° 347450). Il rejoint ainsi la définition épidémiologique de l’infection nosocomiale retenue par le comité technique des infections nosocomiales.

La faute commise peut également résulter d’un mauvais fonctionnement du service, que ce soit du fait de la réalisation tardive d’un examen (CE, 16 novembre 1998, Mlle Y., n° 178585), de l’insuffisance de personnel ou de relations défectueuses entre le médecin et le personnel paramédical, réserve faite des situations d’urgence (CE, 27 juin 2005, M. et Mme X., n° 250483). Les conditions de prise en charge du patient peuvent, le cas échéant, être appréciées au niveau du groupe hospitalier et non du seul établissement concerné (CE, 16 juin 2000, Hospices civils de Lyon, n° 196255).

Enfin, le défaut d’information du patient est le dernier motif de faute se rattachant à l’organisation et au fonctionnement du service. Cette obligation subsiste après le départ du patient lorsqu’un risque nouveau est identifié (CE, 2 septembre 2009, Mme A., n° 292783). Le juge admet qu’elle revête une importance accrue dans certaines spécialités, par exemple pour une opération de chirurgie esthétique (CE, 15 mars 1996, Mlle X., n° 136692).

En cas de défaut d’information du patient, la faute commise par les praticiens d’un hôpital entraîne pour le patient la perte d’une chance de se soustraire au risque qui s’est réalisé (CE, Section, 5 janvier 2000, Consorts T., n° 181899). Dans certaines circonstances, le patient peut également être indemnisé du préjudice moral subi, par exemple dans le cas où le risque dont il n’a pas été averti se réalise et où il se retrouve confronté aux conséquences d’une intervention dont il n’avait pas été informé et auxquelles il n’a pas pu se préparer. Il appartient alors à la victime d’en établir la réalité et l’ampleur (CE, 10 octobre 2012, M. B. et Mme C., n° 350426). Cette possibilité s’applique également en cas de défaut de consentement à une opération, hors les cas d’urgence ou d’impossibilité de consentir (CE, 24 septembre 2012, M. B., n° 336223).


La faute médicale :

L’erreur médicale est directement liée à l’exercice de l’art médical : erreur au niveau du diagnostic, des choix thérapeutiques ou dans la réalisation de l’acte médical lui-même.

L’absence d’effets d’un traitement ou l’échec d’une opération chirurgicale ne peuvent en eux-mêmes suffire à caractériser une faute du praticien (CE, 29 décembre 1997, M. X., n° 158938).

Le juge administratif prend en compte la difficulté de poser un diagnostic. Une erreur de diagnostic n’est ainsi pas systématiquement fautive. La faute peut en revanche tenir aux conditions dans lesquelles le médecin a commis cette erreur (méconnaissance de symptômes qui auraient dû attirer son attention, insuffisance ou retard des examens nécessaires…) De même, le juge s’attache aux moyens mis en œuvre : l’omission de mettre en œuvre tous les moyens disponibles est de nature à engager la responsabilité de l’hôpital, comme par exemple l’omission de faire pratiquer un second examen en cas de doute sur la validité du premier (pour une trisomie non détectée après un premier examen chromosomique insuffisant : CE, Section, 14 février 1997, Centre hospitalier régional de Nice, n° 133238).

Dans cette même logique, le choix d’une thérapie ou d’une stratégie de soins n’est susceptible de constituer une faute que lorsque le médecin méconnaît gravement le diagnostic, ne fait pas un choix conforme aux données acquises de la science ou fait courir un risque au patient que ni son état ni l’urgence n’imposaient (voir, sous le régime antérieur de la faute lourde, CE, 12 décembre 1975, Ministre de la coopération c/ M. X., n° 97241 ; 29 janvier 1982, Mlle X., n° 20775).

Des délais de prescription variables selon les actes en cause :

En matière de responsabilité médicale, la loi du 4 mars 2002 a porté à dix ans, à compter de la consolidation du dommage, le délai dans lequel se prescrivent les actions tendant à mettre en cause la responsabilité des professionnels de santé ou des établissements de santé publics ou privés à l’occasion d’actes de prévention, de diagnostic ou de soins (article L. 1142-28 du code de la santé publique).

En revanche, ces dispositions n’ont pas modifié le régime de prescription des actions tendant à obtenir réparation des conséquences dommageables de vaccinations obligatoires (CE, 13 juillet 2011, Office national d’indemnisation des accidents médicaux des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, n° 345756) ou de contaminations d’origine transfusionnelle (CE, 23 juillet 2014, Mme A., n° 375829), pour lesquelles le délai de prescription reste fixé à quatre ans.

2. De nouvelles hypothèses de prise en charge du risque par la solidarité nationale

A côté du régime de responsabilité pour faute (classique en matière administrative), une des singularités du droit de la responsabilité médicale est l'importance prise par les régimes fondés non sur une faute, mais sur le risque encouru. La jurisprudence puis le législateur ont en effet admis un droit à réparation de certains préjudices, même en l’absence de faute, pris en charge par la solidarité nationale. La prise en charge est assurée par l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM). Sont concernés les aléas thérapeutiques et les dommages causés par des transfusions sanguines, des vaccinations obligatoires, des produits et appareils de santé ou des recherches biomédicales.

a) La prise en charge de l’aléa thérapeutique

Le régime de prise en charge des aléas thérapeutiques a été dégagé par la jurisprudence (CE, Assemblée, 9 avril 1993, M. X., n° 69336). Plusieurs conditions cumulatives sont requises : le dommage doit résulter d’un acte médical nécessaire au diagnostic ou au traitement du malade ; l’existence du risque qui se réalise doit être connue, mais la réalisation de ce risque doit être exceptionnelle ; aucune raison ne doit permettre de penser que le patient était particulièrement exposé à ce risque ; le dommage doit être sans rapport avec l’état initial du patient comme avec son évolution prévisible ; le préjudice doit enfin présenter un caractère d’extrême gravité.

Si cette jurisprudence est d’une portée très importante, ses conditions de mise en œuvre sont strictes, ce qui explique qu’elle ne fasse l’objet que de quelques cas d’application positive : pour des anesthésies générales (CE, Section, 3 novembre 1997, Hôpital Joseph-X, n° 153686), des coronarographies (CE, 22 novembre 2002, Caisse primaire d’assurance maladie de Paris et Caisse régionale d’assurance maladie d’Ile-de-France, n° 186220) ou encore des endoscopies. Le risque n’a pas à être spécifique à une opération mais peut concerner un grand nombre d’actes médicaux, comme par exemple un risque d’accident vasculaire cérébral (CE, 19 mars 2010, Consorts A., n° 313457).

Dès lors qu’une condition n’est pas remplie, la responsabilité sans faute de l’établissement hospitalier public est écartée (CE, 24 octobre 2008, M. et Mme A., n° 297994). C’est par exemple le cas lorsque le préjudice, quoique très grave, ne présente qu’un caractère temporaire (CE, 5 juin 2002, Mme X., n° 208768), lorsque le risque n’était pas connu à la date de l’intervention (CE, 7 juillet 2006, M. A., n° 264217) ou lorsque l’évolution prévisible du patient pouvait se traduire par le dommage constaté (CE, 25 juillet 2007, Centre hospitalier général d’Avignon, n° 274682).

La loi du 4 mars 2002 a repris et modifié les grandes caractéristiques de ce régime (au II de l’article L. 1142-1 du code de la santé publique) d’indemnisation de l’aléa thérapeutique, c’est-à-dire des dommages résultats d’un accident médical, d’une affection iatrogène ou d’une infection nosocomiale. La loi reconnaît le droit du patient à être indemnisé du préjudice subi, même en l’absence de faute, lorsque le dommage est directement imputable à des actes de prévention, diagnostic ou de soins, qu’il présente un caractère de particulière gravité (fixé par décret) apprécié au regard de la perte de capacités fonctionnelles et des conséquences sur la vie privée et professionnelle, et qu’il entraîne pour le patient des conséquences anormales au regard de son état de santé et de l’évolution prévisible de celui-ci. La loi abandonne ainsi les conditions reposant sur le caractère exceptionnel et connu du risque. La réparation est à la charge de l’ONIAM.

b) La prise en charge des dommages transfusionnels et vaccinaux

Le législateur a de longue date reconnu l’existence d’une responsabilité sans faute vis-à-vis des donneurs de produits sanguins. La loi du 2 août 1961 impose ainsi aux établissements de transfusion sanguine d’assumer, même sans faute, la responsabilité des risques encourus par les donneurs. L’affaire dite du « sang contaminé » a conduit à un élargissement de la prise en charge des dommages transfusionnels.

Ainsi, le juge administratif a admis la responsabilité sans faute des hôpitaux publics en raison de dommages causés par la mauvaise qualité des produits fournis par les centres de transfusion sanguine (CE, Assemblée, 26 mai 1995, Consorts X., n° 143238). Si la victime a reçu divers produits sanguins en provenance de plusieurs établissements, il est possible de rechercher la responsabilité d’un établissement public en raison de l’ensemble des raisons subis, ce dernier pouvant alors se retourner vers d’autres co-auteurs de la contamination, par un appel en garantie devant le juge administratif s’il s’agit de personnes publiques ou par une action devant le juge judiciaire s’il s’agit de personnes privées (CE, 15 janvier 2001, Assistance publique – Hôpitaux de Paris, n° 208958).

Par ailleurs, la loi du 4 mars 2002 a également étendu le champ de la réparation intégrale des préjudices résultant, même en l’absence de faute, d’une vaccination obligatoire (article L. 3111-9 du code de la santé publique). Ce faisant, elle a relancé un mécanisme de responsabilité dans un cas particulièrement sensible : celui de la vaccination contre le virus de l'hépatite B. Le débat scientifique n’est pas tranché sur le lien entre maladies neurologiques ou auto-immunes et la vaccination contre l’hépatite B. Toutefois, le Conseil d'État a admis que, lorsque certaines conditions sont réunies, tels l'apparition des symptômes cliniquement constatés de l'affection dans un délai de trois mois maximum après l'injection et l'absence de tout antécédent de cette pathologie antérieurement à cette vaccination chez le malade en cause, la vaccination obligatoire contre l'hépatite B pouvait être regardée comme l'origine d’une maladie, en l’espèce, la sclérose en plaques et la polyarthrite rhumatoïde (CE, 9 mars 2007, Mme A., n° 267635 ; même jour, Commune de Grenoble, n° 278665).

Le législateur a successivement confié à l’ONIAM la mission d’indemnisation, au titre de la solidarité nationale, des victimes de contaminations causées par une transfusion de produits sanguins ou une injection de produits dérivés du sang, par le VIH (article L. 3122-1 du code de la santé publique issu de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004) et par les virus des hépatites B et C (article L. 1221-14, modifié d’abord par la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 puis par la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012). Dans ces différentes hypothèses, la logique de réparation du préjudice prime sur toute recherche de responsabilité.


[1]Certains contentieux relèvent toutefois de la compétence du juge judiciaire : tel est le cas notamment de l’engagement de la responsabilité personnelle du praticien (civile et, parfois, pénale), du contentieux mettant en cause des établissements privés de santé participant au service public hospitalier et de la responsabilité des praticiens exerçant à titre libéral au sein d’un établissement public de santé.
[2]Le juge admet de tenir compte du régime sous lequel le patient est hospitalisé pour apprécier l’existence d’une faute du centre hospitalier à n’avoir pas adopté des mesures coercitives de surveillance : CE, 12 mars 2012, Caisse primaire d’assurance maladie du Puy-de-Dôme et Mlle C., n° 342774-342898.
 

Texte du Conseil d’Etat.
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Le juge administratif et le droit des médicaments :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le juge administratif et le droit des médicaments :
Le juge administratif et le droit des médicaments :

Dossier thématique du Conseil d’Etat

La chaîne du médicament est rythmée par une multitude de procédures. Le juge administratif a développé une jurisprudence soucieuse de favoriser l'accès au juge, d'assurer le respect des garanties de procédure relatives et d'exercer sur les faits un contrôle vigilant adapté à la technicité de la matière.

Délivrance de l’autorisation de mise sur le marché, inscription sur la liste des médicaments remboursables par l’assurance maladie, fixation du prix des spécialités, pharmacovigilance, mesures de police sanitaire : la chaîne du médicament est rythmée par une multitude de procédures. Elles obéissent à des finalités bien distinctes, de sécurité sanitaire pour les unes, de prise en charge financière par la collectivité pour les autres. Si le législateur et le pouvoir réglementaire disposent d’une grande latitude pour organiser certains pans du droit du médicament, d’autres domaines sont en revanche soumis à un fort encadrement du droit de l’Union européenne. Dans cet environnement juridique complexe et sous-tendu par d’importants enjeux de santé publique, le juge administratif a développé une jurisprudence soucieuse de favoriser l’accès au juge, d’assurer le respect des garanties de procédure relatives, notamment, à la transparence et à l’impartialité du processus de décision, et d’exercer sur les faits un contrôle vigilant adapté à la technicité de la matière.

1. Mise sur le marché, fixation du prix, prise en charge par l’assurance maladie, pharmacovigilance : les grands pans du droit des médicaments

- Pour pouvoir vendre un médicament en pharmacie ou le délivrer en milieu hospitalier, le fabricant doit disposer d’une autorisation de mise sur le marché(ou le cas échéant, à titre exceptionnel, d’une autorisation temporaire d’utilisation).

Cette autorisation est délivrée soit par la Commission européenne après avis de l’Agence européenne des médicaments, soit, en France, par l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM).

La procédure d’octroi des autorisations de mise sur le marché est étroitement encadrée par le droit de l’Union européenne. Il existe trois procédures propres à l’Union européenne, notamment lorsque le médicament est innovant ou destiné à plusieurs Etats membres :

- tout d’abord, au terme de la procédure dite « centralisée », une entreprise peut se voir délivrer par la Commission européenne une unique autorisation de mise sur le marché, valable dans tous les Etats membres de l’Union européenne et qu’il appartient aux autorités nationales de respecter. Cette procédure est obligatoire pour certains médicaments (médicaments indiqués pour les maladies orphelines, médicaments dérivés des biotechnologies…) ;

- un médicament destiné à être mis sur le marché dans plus d’un Etat membre peut également bénéficier de la procédure de « reconnaissance mutuelle » : à partir d’une première autorisation de mise sur le marché obtenue dans un Etat membre, l’évaluation effectuée par cet Etat est reconnue par les autres Etats membres où le médicament est destiné à être commercialisé ; l’autorisation de mise sur le marché initiale peut alors être étendue aux autres Etats membres ;

- enfin, si le médicament ne dispose encore d’aucune autorisation, il peut emprunter la procédure dite « décentralisée » : l’entreprise dépose son dossier simultanément auprès des autorités de tous les Etats membres. L’évaluation est conduite par un Etat choisi comme Etat membre de référence. Si l’autorisation est accordée, elle vaut dans les autres Etats membres.

Dans ce contexte, la procédure nationale d’autorisation de mise sur le marché est de moins en moins utilisée. Elle s’applique essentiellement pour les demandes de mise sur le marché strictement limitées au territoire national. L’ANSM procède alors à une évaluation du rapport bénéfice risque de la spécialité, qui doit être favorable pour justifier l’octroi de l’autorisation. La décision revient au directeur général de l’ANSM, après avis de la commission d’évaluation initiale du rapport bénéfice risque des produits de santé.

- Afin d’être pris en charge par l’assurance maladie, un médicament doit avoir unprix de vente au public[1].

Le Comité économique des produits de santé (CEPS)[2], organisme interministériel placé sous l’autorité conjointe des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de l’économie, contribue à l’élaboration de la politique économique du médicament, notamment en en fixant ce prix en liaison avec les entreprises concernées.

La décision de fixation du prix est, dans la plupart des cas, le résultat d’une convention bilatérale entre le CEPS et l’entreprise qui l’exploite. Toutefois, à défaut d’accord, le CEPS fixe unilatéralement le prix de la spécialité. Les ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de l’économie peuvent alors s’opposer, dans un délai de quinze jours, au prix unilatéralement fixé et arrêter à leur tour le prix qu’ils estiment approprié.

Le code de la sécurité sociale précise les critères de fixation du prix, sans que cette liste soit exhaustive (CE, 20 octobre 2004, Société Bayer Pharma, n° 256899) : amélioration du service médical rendu, prix des médicaments à même visée thérapeutique, volumes de vente, conditions prévisibles et réelles d’utilisation du médicament…

- Parallèlement à la fixation du prix de vente au public du médicament, ce dernier peut faire l’objet d’une procédure de prise en charge par l’assurance maladie.

Le droit français repose sur un système de « listes positives ». On distingue essentiellement trois listes, qui répondent à des conditions de délivrance ou à des modalités de financement particulières. Les décisions d’inscription et de radiation sont prises par arrêtés ministériels.

> Tout d’abord, les entreprises pharmaceutiques sollicitent généralement l’inscription de la spécialité sur la liste des médicaments remboursables aux assurés sociaux, prévue à l’article L. 162-17 du code de la sécurité sociale. L’inscription sur cette liste permet le remboursement de la spécialité lorsqu’elle est délivrée, sur prescription d’un médecin, en officine de pharmacie. Cette procédure est distincte d’une autre procédure par laquelle l’Union nationale des caisses d’assurance maladie fixe le taux de remboursement du médicament.

> L’achat et l’utilisation de médicaments par les établissements de santé sont, quant à eux, subordonnés à l’inscription sur la liste des spécialités agréées à l’usage des collectivités publiques, prévue à l’article L. 5123-2 du code de la santé publique. Cette liste constitue le pendant de la liste précédente puisqu’elle permet la délivrance d’une spécialité non pas en pharmacie « de ville » mais lors d’une hospitalisation.

Les procédures d’inscription sur les deux listes sont analogues. Ainsi, toute décision ministérielle relative à l’une de ces listes doit être précédée de la consultation de la commission de la transparence de la Haute autorité de santé[3].

Les critères d’inscription sont, pour l’essentiel, similaires. Dans les deux cas, le ministre tient notamment compte du service médical rendu. Les textes prévoient également les cas dans lesquels, à l’inverse, le ministre est tenu de ne pas inscrire le médicament, notamment, en cas d’absence d’amélioration du service médical rendu ou d’économie dans le coût du traitement médicamenteux, ou de prix injustifié.

Le Conseil d’Etat a toutefois précisé que ces deux listes restaient distinctes l’une de l’autre. Si l’inscription d’une spécialité sur la liste des médicaments remboursables aux assurés sociaux permet l’inscription, de droit, de cette spécialité sur la liste « collectivités », la réciproque n’est pas vraie. En outre, la radiation d’une spécialité de la liste des médicaments remboursables aux assurés sociaux n’entraîne pas mécaniquement sa radiation de la liste des spécialités agréées à l’usage des collectivités publiques (CE, 23 février 2011, Société Biogaran et société Alept, n° 337646).

Par ailleurs, les conditions de fixation du prix d’une spécialité varient selon la liste en cause : si le prix négocié entre le CEPS et l’entreprise est celui qui est indiqué pour l’inscription sur la liste des médicaments remboursables aux assurés sociaux, le prix d’une spécialité inscrite sur la liste des spécialités agréées à l’usage des collectivités publiques est librement déterminé entre l’établissement de santé concerné et l’entreprise exploitant le médicament.

> Enfin, il existe une liste des médicaments pris en charge en dehors du tarif des prestations d’hospitalisation, dite liste « en sus » , prévue à l’article L. 162-22-7 du code de la sécurité sociale.

L’inscription sur cette liste n’interfère pas avec les conditions de délivrance des médicaments, mais seulement avec leur mode de tarification. Alors que les médicaments dispensés aux patients hospitalisés dans un établissement de santé sont en principe inclus dans le tarif des prestations d’hospitalisation propre à chaque groupe homogène de séjour (GHS), les spécialités inscrites sur la liste « en sus » sont facturables par les établissements de santé en dehors des GHS.

Cette procédure est utilisée pour les spécialités innovantes particulièrement onéreuses et prescrites dans des pathologies particulières, pour lesquelles une prise en charge selon le régime classique de tarification n’est pas adaptée. Les décisions d’inscription et de radiation de cette liste sont prises par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale après avis du conseil de l’hospitalisation[4]. Ce conseil n’est pas, à la différence de la commission de la transparence de la Haute autorité de santé, composé d’experts scientifiques mais de membres de l’administration, chargés de rendre des recommandations sur la politique de financement des établissements de santé.

- L’autorisation de mise sur le marché n’épuise pas la problématique de la sécurité sanitaire : les médicaments, comme les autres produits de santé, font l’objet d’un suivi en aval de leur mise à disposition du public, qui prend notamment la forme de la pharmacovigilance. Cette notion recouvre les dispositifs de surveillance, d’évaluation, de prévention et de gestion du risque d’effets indésirables liés à l’utilisation de médicaments ou d’autres produits mentionnés à l’article L. 5121-1 du code de la santé publique[5].

Les médicaments peuvent, le cas échéant, faire l’objet de mesures de police sanitaire (pour une mesure de suspension d’autorisation de mise sur le marché contestée devant le juge administratif : CE, 7 juillet 2010, Société Menarini France, n° 335101).

 

2. Un contrôle vigilant du juge administratif


Un prétoire largement ouvert

- Les décisions du directeur général de l’ANSM autorisant ou refusant la mise sur le marché d’un médicament, les arrêtés ministériels relatifs à la prise en charge par l’assurance maladie d’une spécialité ou encore les décisions du CEPS de fixation ou de modification du prix d’un produit ont le caractère dedécisions administratives qui sont, en tant que telles, susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative compétente.

A côté de ces décisions individuelles et réglementaires, le droit de la santé est également marqué par l’importance des recommandations émanant d’experts et recensant les données acquises de la science sur un sujet donné. Si la plupart de ces recommandations n’ont pas par elles-mêmes force obligatoire, le Conseil d’Etat considère que certaines d’entre elles doivent, compte tenu de leur portée considérable en pratique, pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.

C’est le cas notamment des recommandations de bonnes pratiques élaborées par la Haute autorité de santé, qui sont susceptibles de recours (CE, 27 avril 2011, Association pour une formation médicale indépendante, n° 334396). Ces recommandations constituent en effet de véritables guides méthodologiques pour les professionnels de santé, qui ont l’obligation déontologique de tenir compte des données acquises de la science telles qu’elles ressortent, notamment, de ces recommandations. C’est également le cas des recommandations d’usage émises par l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, à laquelle s’est substituée, depuis le 1er mars 2012, l’ANSM, dans le cadre du dispositif de pharmacovigilance (CE, 4 octobre 2013, Société Laboratoires Servier, n° 356700).

- En revanche, conformément à la solution généralement retenue en contentieux administratif, les actes préparatoires ne sont pas susceptibles de recours.

Par exemple, les avis rendus par la commission de la transparence de la Haute autorité de santé, que le ministre doit obligatoirement consulter avant de prendre sa décision d’inscription ou de radiation de la liste des médicaments remboursables aux assurés sociaux ou de celle des spécialités agréées à l’usage des collectivités publiques, ne peuvent pas être directement attaqués devant le juge (CE, 6 octobre 2000, Société anonyme Novartis Pharma, n° 210733). De même, les lettres que le Comité économique des produits de santé adresse à une société exploitant un médicament, en vue de conclure une convention bilatérale de prix ou, à défaut, de fixer unilatéralement le prix de cette spécialité, constituent de simples échanges dans le cadre d’une négociation et non des décisions faisant grief susceptibles de recours pour excès de pouvoir (par exemple, CE, 20 mars 2013, Société Addmedica, n°s 356661-356663-359439-361786-363195).

En revanche, les irrégularités susceptibles d’avoir entaché ces actes préparatoires peuvent être invoquées ultérieurement à l’appui du recours formé contre l’acte intervenant en fin de processus, par exemple, s’agissant des avis de la commission de la transparence, à l’encontre de la décision inscrivant ou refusant d’inscrire une spécialité sur la liste des médicaments remboursables.

Le contrôle du respect des règles de procédure, notamment du principe d’impartialité

Le juge administratif veille au respect des procédures préalables à l’adoption des actes administratifs. Dans le domaine du médicament, ces procédures revêtent une importance spécifique, notamment pour permettre à l’autorité investie du pouvoir de décision de s’entourer de toute l’expertise scientifique nécessaire en recueillant l’avis de commissions composées de personnes particulièrement qualifiées dans ce domaine.

A ce titre, il vérifie, en cas de contestation, que l’administration a bien procédé aux consultations préalables prévues par les textes législatifs et réglementaires et que ces consultations ont été régulières.

Le juge, saisi de moyens en ce sens, a par ailleurs été conduit à se prononcer sur la question essentielle de l’impartialité des personnes intervenant dans le processus de décision.

De récentes affaires de sécurité sanitaire ont conduit le législateur à renforcer les règles déontologiques qui s’imposent, entre autres, aux commissions et groupes d’experts intervenant dans le champ sanitaire[6]. Même avant l’intervention de ces dispositions nouvelles, pouvait être invoqué devant le juge administratif un moyen tiré de la méconnaissance du principe général d’impartialité, qui s’impose à tout organe administratif, ainsi que des obligations déontologiques spécifiques applicables aux membres de ces commissions. Le juge sanctionne le cas échéant tout conflit d’intérêt entre les membres de ces commissions et les entreprises pharmaceutiques.

Dans cette optique, le juge administratif vérifie que les membres et rapporteurs extérieurs, appelés par certaines commissions pour examiner les dossiers dont elles sont saisies, ne présentent pas, avec les entreprises dont les produits font l’objet d’un examen ou avec leurs concurrents, des liens tels qu’ils seraient, par leur consistance, leur actualité et leur intensité, de nature à affecter objectivement leur impartialité (CE, 12 février 2007, Société Les laboratoires Jolly-Jatel et autres, n°s 290164-290217-290219-290331-290653).

Pour ce faire, il s’appuie notamment sur les déclarations d’intérêts obligatoirement remplies par les membres des commissions d’experts lors de leur prise de fonction. Ainsi, lorsqu’un tel débat a lieu devant le juge, il appartient à la Haute autorité de santé de verser au dossier les déclarations d’intérêts des membres d’un groupe de travail dont l’impartialité était contestée ou, à défaut, tous éléments permettant au juge de s’assurer de l’absence ou de l’existence de liens d’intérêts avec des acteurs du secteur et d’apprécier, le cas échéant, si ces liens sont de nature à révéler des conflits d’intérêts.

Si l’administration ne produit devant lui ni les déclarations d’intérêts ni d’autres éléments pertinents, le juge administratif, qui n’est pas mis à même d’apprécier la régularité de la procédure, prononce l’annulation de la décision (CE, 27 avril 2011, Association pour une formation médicale indépendante, n° 334396).

Lorsque ces éléments sont produits, le Conseil d’Etat procède à un contrôle attentif des faits susceptibles de traduire une situation de conflit d’intérêts. A cet égard, invoquer le contenu des déclarations d’intérêts des rapporteurs d’une commission ne suffit pas à caractériser une telle situation. Le requérant doit préciser ses allégations et démontrer en quoi les liens entre un membre et un laboratoire caractérisent un intérêt direct ou indirect de nature à remettre en cause son impartialité. Le juge procède alors à un examen concret des liens en cause (CE, 13 novembre 2013, Société Novartis Pharma SAS, n° 344490).

Le contrôle du bien-fondé des décisions prises

- Lorsqu’elle est contestée, le juge administratif vérifie d’abord la légalité des critères utilisés par l’administration, par exemple pour accepter ou refuser la prise en charge d’un médicament par l’assurance maladie ou pour décider du prix d’une spécialité.

Ces critères sont le plus souvent fixés par les textes législatifs ou réglementaires[7]mais, dans certains cas, le juge administratif s’est prononcé sur la légalité d’autres critères utilisés par les pouvoirs publics, soit que les textes fixent une liste non exhaustive de critères (pour la fixation du prix d’une spécialité : CE, 20 octobre 2004, Société Bayer Pharma, n° 256899), soit qu’ils ne définissent pas expressément les critères (pour l’inscription d’une spécialité sur la liste des spécialités prises en charge en sus des prestations d’hospitalisation : CE, 15 mai 2013, Société Pfizer, n° 349326).

Le Conseil d’Etat a ainsi eu l’occasion de préciser sur certains points les critères régissant les procédures d’inscription sur les listes de prise en charge ou de fixation du prix.

Par exemple, l’inscription d’un médicament sur une liste dépend notamment du service médical rendu par ce médicament. Le service médical rendu est évalué pour le médicament concerné, en fonction de son efficacité, des effets indésirables, de la gravité de l’affectation, de son caractère préventif, curatif ou symptomatique. Le Conseil d’Etat juge que le ministre, pour apprécier le caractère suffisant du service médical rendu par une spécialité donnée, peut tenir compte du service médical rendu par d’autres médicaments poursuivant la même finalité (CE, 3 juin 2013, Société Laboratoire GlaxoSmithKline, n° 352655).

La fixation du prix dépend, pour sa part, de l’amélioration du service médical rendu apportée par ce produit. Ce critère est apprécié par comparaison avec les médicaments de même classe pharmaco-thérapeutique. Le Conseil d’Etat a précisé que le comité économique des produits de santé n’avait pas à prendre en compte les coûts spécifiques de production (CE, 15 mai 2013, S.A. Laboratoire Sciencex, n° 357112). Il en va toutefois autrement dans l’hypothèse où il s’agit de déterminer le prix d'une spécialité reconnue comme médicament orphelin, pour laquelle il n'existe pas de médicament à même visée thérapeutique en France. Dans ce cas, ces coûts doivent être pris en considération (CE, 20 mars 2013, Société Addmedica, n° 356661).

- Une fois qu’il s’est assuré que les critères utilisés sont légaux, le Conseil d’Etat vérifie la manière dont l’administration les a appliqués aux faits.

Il s’agit de s’assurer, tout d’abord, que l’administration s’est fondée sur des faits matériellement exacts. Ce point de contrôle ne présente, en matière de médicaments, aucune caractéristique particulière.

Il s’agit ensuite de vérifier que l’administration a correctement apprécié ces faits. Le service médical rendu par telle ou telle spécialité est-il suffisant pour justifier son inscription sur la liste des médicaments remboursables ? L’amélioration du service médical rendu justifie­-t-elle vraiment le niveau de prix arrêté ? Eu égard à la technicité des évaluations en cause, le juge administratif exerce dans de nombreux cas de figure un contrôle restreint, en ne censurant que les cas dans lesquels l’administration a commis une erreur « manifeste » d’appréciation. Ce contrôle restreint n’en est pas pour autant moins vigilant : il revient à chaque partie de justifier le bien-fondé, notamment scientifique, de sa position à l’égard des caractéristiques et effets du médicament considéré.

Par exemple, le Conseil d’Etat a relevé que, compte tenu du défaut de précision des informations relatives au déroulement des essais portant sur la bioéquivalence entre un médicament générique et la spécialité d’origine, l’administration n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en estimant que cette bioéquivalence n’avait pas été démontrée de manière suffisamment fiable et qu’elle pouvait ainsi refuser de délivrer l’autorisation de mise sur le marché sollicitée (CE, 23 juillet 2003, Société CLL Pharma, n° 243926). A l’inverse, à propos d’une décision de suspension d’une autorisation de mise sur le marché, le Conseil d’Etat a jugé qu’en l’absence d’indices sérieux et concluants d’un risque grave pour la santé publique, cette mesure était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et l’a annulée (CE, 7 juillet 2010, Société Menarini France, n° 335101). En matière d’admission au remboursement, le Conseil d’Etat a, par exemple, jugé que, compte tenu de la fréquence et de la gravité des effets indésirables d’un médicament, alors même qu’il permettrait une certaine amélioration de la médiane de survie globale des patients atteints d’un cancer métastasique du pancréas, le refus de l’inscrire sur la liste des médicaments remboursables aux assurés sociaux n’était pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation (CE, 12 mai 2010, Société Roche, n° 316859).

Ce contrôle restreint n’est pas antinomique de la faculté pour le juge d’utiliser ses pouvoirs d’instruction et de faire, par exemple, appel à une expertise s’il l’estime nécessaire pour pouvoir trancher en toute connaissance le litige.

3. Le Conseil d’État et la vente en ligne de médicaments


La vente en ligne des médicaments offre une illustration récente de l’influence du droit de l’Union européenne sur le régime du médicament. Une directive européenne[8] autorise le commerce en ligne des médicaments non soumis à prescription médicale obligatoire, laissant par ailleurs les Etats membres libres de décider du sort réservé aux médicaments soumis à prescription obligatoire. Le gouvernement français, par une ordonnance portant transposition de cette directive[9], prévoyait d’interdire la vente en ligne des médicaments soumis à prescription obligatoire, mais aussi d’une partie des médicaments non soumis à prescription, ceux qui ne sont pas vendus « devant le comptoir » en officine de pharmacie. Le Conseil d’Etat a estimé que cette restriction méconnaissait le droit de l’Union européenne et a annulé, dans cette mesure, l’ordonnance en question (CE, 17 juillet 2013, M. L. et autres, n° 365317-366195-366272-366468).

Une évolution des règles de compétence au sein de la juridiction administrative depuis 2010
Examinées en premier et dernier ressort par le Conseil d’Etat jusqu’à l’entrée en vigueur du décret n° 2010-164 du 22 février 2010, les requêtes introduites depuis cette date contre les décisions relatives à la délivrance ou au refus de délivrance d’une autorisation de mise sur le marché relèvent désormais de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel la société qui a déposé la demande de l’autorisation de mise sur le marché a son siège (CE, 1er août 2013, Société Sevene Pharma, n° 359614).
 

[1] Sur les règles régissant la fixation du prix de vente au public des médicaments, voir l’article L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale
[2] Sur le rôle et le fonctionnement du Comité économique des produits de santé, voir l’article L. 162-17-3 du code de la sécurité sociale.
[3] Voir les articles R. 163-15 et suivants du code de la sécurité sociale.
[4] Voir l’article R. 162-42-7 du code de la sécurité sociale.
[5] Voir la définition qu’en donne l’article L. 5121-22 du code de la santé publique.
[6] Voir notamment l’article L. 1451-1 du code de la santé publique issu de la loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé
[7] Par exemple, l’article R. 163-3 du code de la sécurité sociale définit les critères d’inscription sur la liste mentionnée à l’article L. 162-17 du même code ; l’article L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale fixe la grille des critères intervenant dans la fixation du prix d’une spécialité.
[8]Directive 2011/62/UE du 8 juin 2011 modifiant la directive 2001/83/CEinstituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain
[9]Ordonnance n° 2012-1427 du 19 décembre 2012 relative au renforcement de la sécurité de la chaîne d’approvisionnement des médicaments, à l’encadrement de la vente de médicaments sur internet et à la lutte contre la falsification de médicaments, prise en application de l’article 38 de la Constitution.

Texte du Conseil d’Etat.
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Le juge administratif et le droit électoral :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

  Le juge administratif et le droit électoral :
  Le juge administratif et le droit électoral :

Dossier thématique du Conseil d’Etat

Le droit de vote est un fondement de notre démocratie. Il revient aux juges de veiller à la bonne application des règles qui l’encadrent.

Consacré par l’article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958, qui dispose que « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum », le droit de vote est un fondement de notre démocratie. Universel, égal et secret, ce droit appartient, selon les termes du quatrième alinéa du même article, à « tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ». S’agissant des élections municipales et européennes, le droit de vote est également accordé aux citoyens de l’Union européenne résidant en France.

Afin de garantir le plein exercice de ce droit, il revient aux juges, lorsqu’ils sont saisis de protestations sur ce point, de veiller à la bonne application des règles qui l’encadrent. Tel est l’objet du contentieux électoral, qui désigne l’ensemble des litiges relatifs à l’organisation des élections ainsi qu’aux résultats des scrutins. Ce contentieux repose sur un même corpus de règles, rassemblées notamment au sein du code électoral. Cette unicité tient, tout d’abord, à ce que les différentes élections soulèvent des questions communes, en matière de notamment d’inscriptions sur les listes électorales, de déroulement de la campagne ou de modalités du vote. Elle tient, ensuite, à ce que les juridictions administratives et le Conseil constitutionnel, entre lesquels est réparti le contentieux des élections politiques, partagent la conception selon laquelle le juge électoral n’est pas seulement un gardien des formalités, mais aussi et surtout le garant de la sincérité du vote.

Les juridictions judiciaires jouent aussi un rôle en matière électorale : les litiges relatifs aux inscriptions et radiations de personnes déterminées sur les listes électorales relèvent du juge civil ; la fraude électorale au sens de l’article L. 97 du code électoral constitue un délit réprimé par le juge pénal.

 

1. Le juge administratif est le juge des élections municipales, cantonales, régionales et européennes

La Constitution de 1958 dispose que le Conseil constitutionnel « veille à la régularité de l’élection du Président de la République » (art. 58), statue « sur la régularité de l’élection des députés et sénateurs » (art. 59) et « veille à la régularité des opérations de référendums » (art. 60).

Les autres scrutins, y compris les référendums locaux, relèvent de la juridiction administrative.

Les litiges relatifs à l’élection des conseillers municipaux (art. L. 249 du code électoral) et à celle des conseillers départementaux (art. L. 222 du même code) relèvent de la compétence en premier ressort du tribunal administratif dans le ressort duquel l’élection a été organisée. Le jugement du tribunal administratif est alors susceptible d’appel devant le Conseil d’État.

Le garant de la sincérité du vote

En principe, le tribunal administratif doit statuer dans un délai de deux mois sur les protestations dont il est saisi en tant que juge électoral. Cependant, en cas de renouvellement général, ce délai est porté à trois mois. Par ailleurs, dans les circonscriptions où le montant des dépenses électorales est plafonné et où les candidats sont donc soumis au contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, le délai est prorogé afin de laisser à cette commission le temps de statuer avant que le tribunal ne rende son jugement. Faute d’avoir statué dans les délais, le tribunal administratif est dessaisi au profit du Conseil d’Etat (art. R. 117 et R. 121 du code électoral).

Outre ses compétences d’appel, le Conseil d’Etat est compétent, aux termes des dispositions de l’article L. 311-3 du code de justice administrative, pour se prononcer en premier et dernier ressort sur les élections européennes, les élections régionales, les élections à l’Assemblée de Corse, les élections aux assemblées de certaines collectivités d’outre-mer et les élections à l’Assemblée des Français de l’étranger (l’article 58 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France a, à cet égard, modifié le 9° de l’article L. 311-3).

2. La faculté de contester une élection devant le juge administratif est largement ouverte, mais encadrée dans le temps



Un contentieux ouvert à tout électeur

La faculté de contester une élection appartient aux électeurs de la circonscription, aux candidats et au préfet, mais aussi à toute personne éligible s’agissant du contentieux des élections municipales et au ministre de l’intérieur concernant le contentieux des élections au Parlement européen. Les autres personnes, notamment les collectivités territoriales, associations, comités de soutien ou partis politiques, n’ont pas qualité pour agir. Sont ainsi jugées irrecevables les recours formés par un syndicat de salariés (CE, 12 mai 1978, Elections municipales de Notre-Dame de Gravenchon, n° 08601) ou par un parti politique (CE, 17 octobre 1986, Elections cantonales de Sevran, n° 70266). Par ailleurs, si la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a rejeté le compte d’un candidat, il lui revient de saisir le juge de l’élection.

Pas de ministère d’avocat

La contestation des résultats d’une élection devant le juge administratif n’est pas soumise à l’obligation de recourir à un avocat. Cette dispense vaut tant devant les tribunaux administratifs (art. R. 431-2 du code de justice administrative) que devant le Conseil d’Etat (art. R. 432-2 du même code).

La réglementation est favorable aux requérants s’agissant du lieu de dépôt de la protestation. Pour les élections municipales, celle-ci peut ainsi être consignée dans le procès-verbal des opérations électorales ou bien déposée à la préfecture, à la sous-préfecture ou au greffe de la juridiction saisie.

Des délais brefs

Les délais dans lesquels les requérants peuvent contester une élection sont étroitement encadrés. Ce délai est de dix jours pour les élections européennes (art. 25 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977), les élections régionales et les élections à l’Assemblée de Corse (art. L. 361 et L. 381 du code électoral). Pour les élections municipales et cantonales (art. ef="http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006354702&cidTexte=LEGITEXT000006070239&dateTexte=20140206&oldAction=rechCodeArticle">R. 113 et R. 119 du même code), il expire à dix-huit heures le cinquième jour qui suit l'élection. Pour la computation de ces délais, il n’est tenu compte ni du jour qui sert de point de départ (le jour de proclamation des résultats) ni du jour d'échéance. La tardiveté de la protestation est appréciée au regard de sa date de réception et non du cachet de la Poste apposé sur celle-ci lors de son envoi. Est ainsi tardive une protestation arrivée après l’expiration du délai, alors même qu’elle a été postée avant l’expiration du délai (CE, 18 novembre 1977, Elections municipales de Cortevaix, n° 07601).

Compte tenu du caractère resserré de ces délais, le Conseil d’Etat a reconnu aux requérants la possibilité, en matière de contentieux électoral, d’adresser leur protestation à la préfecture par voie de courrier électronique, sous réserve toutefois que la personne contestant le scrutin confirme par un courrier au tribunal administratif compétent en être l’auteur (CE, 28 décembre 2001, Elections municipales d’Entre-deux-Monts, n° 235784).

Une demande précise

La protestation doit, pour être recevable, indiquer clairement l’élection dont l’annulation est demandée et formuler des griefs précis mettant en cause la validité du scrutin (CE, 9 octobre 2002, Elections municipales de Goyave, n° 235362). Ainsi, est irrecevable une protestation contenant de simples observations ou des demandes qui n’induisent pas une remise en cause des résultats (CE, 6 mars 2002,Elections municipales de Rangiroa, n° 236243).

Enfin, en matière de contentieux électoral, une protestation n’a pas d’effet suspensif en première instance. Ainsi, l’élu conserve son mandat jusqu’à ce que le juge de l’élection ait statué par une décision définitive.

3. Le juge dispose de pouvoirs étendus de rectification des résultats et d’annulation de l’élection

Le juge administratif est tout d’abord compétent pour rectifier les résultats de l’élection en procédant à la neutralisation des erreurs ou irrégularités dans le décompte des voix qu’il constate, lorsqu’ils peuvent être déterminés avec certitude. Lorsqu’il ne peut déterminer comment les suffrages ont pu, ou auraient pu, se répartir régulièrement et sincèrement entre les différents candidats, notamment en raison de manœuvres, le juge peut être conduit à annuler l’élection. Dans certaines hypothèses, le juge dispose enfin de pouvoirs lui permettant de déclarer inéligible un candidat.

La rectification

Dans les cas où le juge de l’élection peut identifier avec certitude les bénéficiaires des suffrages écartés à tort ou mal décomptés, il procède à la réattribution de ces suffrages et corrige en conséquence les résultats de l’élection (CE, 20 février 2002,Elections municipales de Saint-Elie, n° 235473). Il peut aussi déclarer nuls des bulletins validés à tort par le bureau de vote. Cela peut le conduire soit à confirmer les résultats, lorsque les candidats proclamés élus conservent la majorité après la rectification ainsi opérée, soit à annuler l’élection de ces candidats et à proclamer élus ceux qui, une fois les résultats rectifiés, obtiennent la majorité des suffrages régulièrement exprimés (CE, 22 octobre 1979, Elections des représentants à l’Assemblée des communautés européennes, n° 18449).

Il arrive que le juge, bien qu’il connaisse le nombre exact de suffrages affectés par une irrégularité, ne soit pas en mesure de déterminer les bénéficiaires de ces suffrages. Tel est le cas par exemple lorsque des suffrages n’ont pu être exprimés en raison de l’absence d’acheminement des procurations du fait d’une grève des services postaux (CE, 23 févr. 1990, Elections municipales de Bastia, n° 109014). Le juge procède alors à un calcul hypothétique consistant à replacer le ou les candidats élus dans la situation la plus défavorable susceptible de résulter de la prise en compte ou de l’élimination de ces voix afin de vérifier si ces candidats auraient bien été élus en l’absence de ces irrégularités. Si tel n’est pas le cas, il annule l’élection.

L’annulation en cas de manœuvre ayant affecté la sincérité du scrutin

La circonstance qu’une ou plusieurs irrégularités ou manœuvres aient été commises ne conduit pas automatiquement à l’annulation de l’élection. Le juge apprécie, au cas par cas, si la sincérité du scrutin a pu être affectée. Afin d’apprécier cette incidence, il met en regard la gravité, l’ampleur et les répercussions potentielles de ces irrégularités avec l’écart des voix.

Lorsque, compte tenu du faible écart des voix ainsi que de la nature et de l’ampleur de la manœuvre, de l’irrégularité ou de l’abus de propagande en cause, le juge estime que la sincérité du scrutin a été viciée, il annule en principe l’élection. A titre d’illustrations, ont ainsi pu entraîner l’annulation du scrutin, compte tenu de l’écart des voix, la diffusion d’un tract mensonger, diffamatoire ou injurieux excédant les limites de ce qui est admissible dans le cadre de la polémique électorale et auquel il n’a pu être utilement répondu (CE, 13 décembre 1989, Elections municipales d’Aulnat, n° 108662), un climat de violence ayant troublé la sérénité des opérations électorales et conduit à des pressions sur les électeurs (CE, 22 février 2002,Elections municipales de Sainte-Anne, n° 236226), ou encore des interventions officielles de l’autorité municipale en faveur d’un candidat aux élections cantonales (CE, 6 mai 1983, R., n° 43098).

Il arrive que le juge ne prononce qu’une annulation partielle de l’élection. Tel est par exemple le cas lorsque, dans une élection au scrutin de liste à la proportionnelle, avec répartition suivant la règle de la plus forte moyenne, l’irrégularité ou l’abus de propagande en cause n’a, compte tenu de l’écart des voix, pas été de nature à remettre en cause la majorité issue des urnes, mais a toutefois été de nature à influer sur l’attribution du dernier siège à pourvoir. Dans un tel cas, le juge annule l’élection du seul candidat élu sur ce siège, qu’il laisse vacant.

Par ailleurs, le juge peut être conduit à annuler l’élection d’un candidat pour des motifs tenant à la personne de celui-ci. Tel est le cas lorsque le juge annule l’élection d’un candidat inéligible ou en situation d’incompatibilité. Se trouvent par exemple inéligibles au conseil départemental, à raison de leurs fonctions, un agent de police municipale, qui est frappé par l’inéligibilité prévue par le 6° de l’article L. 195 du code électoral à l’égard des fonctionnaires des corps actifs de police (CE, 25 septembre 1995, Elections cantonales de Sainte-Luce, n° 160080), ou un inspecteur des impôts chargé des fonctions de rédacteur à la division des affaires juridiques de la direction des services fiscaux, en raison de l’inéligibilité prévue au 11° du même article (CE, 24 avril 2012, Elections cantonales du Vésinet, n° 353844).

Déclaration d’inéligibilité

Dans certaines hypothèses, le juge peut déclarer inéligible un candidat.

Les conditions dans lesquelles le juge, saisi de griefs tirés d’irrégularités dans le financement de la campagne, peut prononcer l’inéligibilité d’un candidat sont régies par les dispositions de l’article L. 118-3 du code électoral. Cette inéligibilité est prononcée pour une durée qui est fixée par le juge et qui ne peut dépasser trois ans.

Ainsi, saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, le juge « peut déclarer inéligible » le candidat dont le compte de campagne, le cas échéant après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales ainsi que le candidat qui n’a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l’article L. 52-12 du code électoral. Pour apprécier s’il y a lieu de déclarer inéligible un candidat sur ce fondement, le juge tient compte de la nature de la règle méconnue, du caractère délibéré ou non du manquement, de l’existence éventuelle d’autres motifs d’irrégularité du compte, du montant des sommes et de toutes les circonstances de l’espèce.

Par ailleurs, depuis les modifications apportées par la loi n° 2011-412 du 14 avril 2011, l’article L. 118-3 du code électoral prévoit que le juge de l’élection « prononce également l’inéligibilité du candidat dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales ».

Enfin, le nouvel article L. 118-4 du code électoral permet au juge de l’élection de déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans, le candidat qui a accompli des manœuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin.

4. L’annulation d’une élection entraîne, en principe, l’organisation d’un nouveau scrutin

La date d’effet de l’annulation du scrutin est celle de la notification du jugement ou de la décision (CE, 17 mai 1974, Elections municipales de Camelas, n° 93122).

Un nouveau scrutin dans les trois mois

L’annulation de l’ensemble des opérations électorales entraîne, en principe, l’organisation d’un nouveau scrutin. S’agissant des élections municipales, les électeurs doivent ainsi être convoqués aux urnes dans les trois mois qui suivent la date à laquelle cette annulation est devenue définitive (art. L. 251 du code électoral). Dans l’intervalle, une délégation spéciale remplit les fonctions du conseil municipal (art. L. 2121-35 du code général des collectivités territoriales).

En revanche, lorsque l’annulation ne porte pas sur l’ensemble des opérations électorales, mais seulement sur l’élection d’un ou plusieurs candidats d’une liste sans que les conditions posées pour un renouvellement de l’assemblée délibérante soient remplies (art. L. 270 du code électoral : perte de plus du tiers de ses membres ou nécessité de compléter le conseil municipal avant l’élection d’un nouveau maire), le ou les sièges sont laissés vacants jusqu’au prochain renouvellement intégral de l’assemblée délibérante (CE, 29 janvier 1999, Commune de Saint-Philippe et Boyer, n° 197371), sauf dans l’hypothèse où le juge peut prononcer élu le suivant de liste à la place d’un candidat frappé d’inéligibilité.

Enfin, l’élu dont l’élection a été annulée par le tribunal administratif reste, en principe, en fonction jusqu’à ce que le jugement devienne définitif, c’est-à-dire à l’expiration du délai d’appel, ou, s’il a fait appel, jusqu’à la décision du Conseil d’Etat statuant comme juge d’appel (CE, 28 septembre 1990, Elections municipales de Limeil-Brévannes, n° 109115).

Texte du Conseil d’Etat.
Photo CC0 Public Domain. 

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