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La loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants :
La loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants :

La loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants vise à réformer l’accès au premier cycle de l’enseignement supérieur et à favoriser la réussite des étudiants.

L’instauration du nouveau dispositif Parcoursup

La loi instaure un nouveau dispositif (Parcoursup) relatif à l’inscription dans les formations d’enseignement supérieur, notamment celles dont les capacités d’accueil sont inférieures au nombre de candidatures reçues. La plateforme Admission Post-Bac (APB) est supprimée.

Pendant la phase de saisie, le futur bachelier ou l’étudiant qui souhaite se réorienter formulera dix vœux (il en saisissait 24 sur APB) sans les ordonner.

Les propositions d’admission seront désormais faites compte tenu de la cohérence entre, d’une part, le projet de formation du candidat, les acquis de sa formation ou ses compétences et, d’autre part, les caractéristiques de la formation.

A l’issue de la phase d’analyse des dossiers par les établissements d’accueil, le candidat recevra les réponses des établissements sur l’ensemble de ses vœux :

-si la formation est sélective, l’avis est soit favorable avec, le cas échéant, l’inscription sur une liste d’attente, soit défavorable ;
-si la formation est non sélective et dispose d’une capacité d’accueil suffisante pour satisfaire l’ensemble des candidatures, l’avis est favorable mais peut être assorti, le cas échéant, de conditions d’accompagnement pédagogique ou de parcours spécifique. Aucune réponse négative ne peut être opposée au candidat ;
-si la formation est non sélective, mais dispose d’une capacité d’accueil insuffisante pour satisfaire l’ensemble des candidatures, l’avis est favorable mais peut être assorti, le cas échéant, de conditions d’accompagnement pédagogique ou de parcours spécifique. Compte tenu des capacités d’accueil, un candidat qui bénéficie d’un avis favorable avec ou sans dispositif d’accompagnement pédagogique peut être placé sur une liste d’attente.
Un candidat qui recevra plusieurs avis favorables sans placement sur liste d’attente choisira, dans un délai d’une semaine, la formation à laquelle il souhaite être inscrit et renoncera alors aux demandes d’inscription pour lesquelles il aura reçu un avis favorable. Les places ainsi libérées seront proposées aux candidats placés sur liste d’attente.

Le rattachement des étudiants au régime général de la sécurité sociale

La loi prévoit le rattachement des étudiants au régime général de la sécurité sociale dès la rentrée 2018 pour les nouveaux étudiants et à la rentrée 2019 pour tous les étudiants. La cotisation de sécurité sociale étudiante sera supprimée pour tous les étudiants dès la rentrée 2018.
La loi crée une contribution unique pour la vie étudiante qui fusionnera dès la rentrée 2018 l’ensemble des cotisations liées à la vie étudiante (droit de médecine préventive, fraction des droits affectée au fonds de solidarité et de développement des initiatives étudiantes, cotisation facultative pour les activités sportives et culturelles) . Les étudiants boursiers seront exonérés du paiement de cette contribution.

La reconnaissance du principe de l’année de césure en faveur des étudiants 

La loi reconnaît le principe de l’année de césure, ouverte à tous les étudiants quels que soient leur niveau d’études, leur projet ou leur université.
Un amendement adopté au Sénat prévoit que les capacités d’accueil des filières universitaires sont définies en fonction du taux de réussite et de l’insertion professionnelle.
Le texte élaboré par la Commission mixte paritaire prévoit la création d’un comité éthique et scientifique auprès du ministre chargé de l’enseignement supérieur. Ce comité sera chargé de veiller au respect des principes juridiques et éthiques qui fondent la procédure nationale Parcoursup ainsi que les procédures mises en place par les établissements pour l’examen des candidatures.

Texte de vie-publique.fr
Photo CC0 Public Domain.

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La loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen :
La loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen :

La loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen a été promulguée le 20 mars 2018. Elle a été publiée au Journal officiel du 21 mars 2018. Saisi le 23 février 2018 d’un recours déposé par au mois soixante sénateurs, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 15 mars 2018, a déclaré l’ensemble du texte conforme à la Constitution.

La  loi vise à faciliter le placement en rétention de migrants demandeurs d’asile sous procédure "Dublin".
Le régime d’asile européen est en partie régi par le règlement "Dublin" qui attribue à un seul État membre la responsabilité de l’examen d’une demande d’asile. Il vise à garantir au demandeur que sa demande sera bien examinée par un État européen, mais aussi à éviter que celui-ci, du fait de la libre circulation au sein de l’espace Schengen, ne demande l’asile plusieurs pays. Le règlement prévoit donc les modalités de détermination d’un État européen responsable de la demande d’asile ainsi que, le cas échéant, les modalités du transfert du demandeur vers cet État.

La loi vise à autoriser la France à placer en rétention un migrant après la décision de transfert vers un autre État européen, mais aussi dès le début de la procédure de détermination de l’État européen responsable de l’examen de sa demande. La priorité reste donnée cependant à l’assignation à résidence.

Le texte établit les critères qui pourront justifier le placement en rétention : 
- un risque non négligeable de fuite, 
- la proportionnalité de la mesure de rétention,
- et l’impossibilité d’appliquer une assignation à résidence. 

Le Sénat a ajouté deux critères supplémentaires : 
- le refus de se soumettre au relevé d’empreintes digitales, 
- et la dissimulation du parcours migratoire.
Le Sénat a également porté de quatre à six jours la durée de la validité de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention qui permet d’effectuer des visites domiciliaires dans le cadre de l’assignation à résidence. Il a aussi réduit le délai de contestation d’une décision de transfert devant le juge administratif de quinze à sept jours.

Texte de vie-publique.fr
Photo CC0 Public Domain.

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Projet de loi renforçant la lutte contre les atteintes sexuelles et sexistes :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Projet de loi renforçant la lutte contre les atteintes sexuelles et sexistes :
Projet de loi renforçant la lutte contre les atteintes sexuelles et sexistes :

Le projet de loi a été présenté au Conseil des ministres du 21 mars 2018 par Mme Marlène Schiappa, secrétaire d’Etat à l’égalité entre les femmes et les hommes, et Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la justice.

Pour améliorer la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, le projet de loi comprend quatre points :

- il porte à 30 ans après la majorité des victimes présumées le délai de prescription des crimes sexuels commis sur des mineurs (ce délai est actuellement de 20 ans) ;
- il fixe à 15 ans l’âge en dessous duquel un mineur ne pourra être considéré comme consentant à une relation sexuelle avec un majeur. Le majeur sera poursuivi pour agression sexuelle, ou viol s’il y a eu pénétration. Cette disposition sera applicable dès publication de la loi, y compris sur des affaires en cours. Par ailleurs, l’auteur d’une atteinte sexuelle sera passible de dix ans d’emprisonnement au lieu de cinq actuellement et de vingt ans en cas de viol ;
- il crée une infraction d’outrage sexiste, pour réprimer le harcèlement dit "de rue". Cette infraction sera sanctionnée d’une amende de 90 euros, pouvant aller jusqu’à 3 000 euros en cas de récidive ;
- il élargit la définition du harcèlement en ligne afin de pouvoir réprimer les cas où une personne est victime d’une attaque coordonnée de plusieurs internautes, même lorsque chacune des personnes n’a pas agi de façon répétée. Le juge pourra distinguer l’instigateur et les comparses et adapter les peines à la gravité des actes commis.

Texte de vie-publique.fr
Photo CC0 Public Domain.

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Projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes - Avis consultatif du Conseil d’Etat :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes - Avis consultatif du Conseil d’Etat :
Projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes - Avis consultatif du Conseil d’Etat :

Le Gouvernement a décidé de rendre public l'avis du Conseil d'État portant sur un projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes commises contre les mineurs et les majeurs.

CONSEIL D’ÉTAT
ASSEMBLÉE GÉNÉRALE
Section de l’intérieur
Séance du jeudi 15 mars 2018 - N° 394437
EXTRAIT DU REGISTRE DES DÉLIBÉRATIONS
AVIS SUR UN PROJET DE LOI RENFORCANT LA LUTTE CONTRE LES VIOLENCES SEXUELLES ET SEXISTES COMMISES CONTRE LES MINEURS ET LES MAJEURS 


1. Le Conseil d’État a été saisi le 28 février 2018 d’un projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes commises contre les mineurs et les majeurs. L’étude d’impact a été complétée le 10 mars 2018.

Présentation générale

2. Le projet de loi comporte cinq articles, répartis en quatre titres, qui modifient le code de procédure pénale et le code pénal. Ils ont pour objet d’allonger le délai de prescription de crimes commis sur un mineur, de renforcer la pénalisation des abus sexuels commis sur mineur de quinze ans, d’étendre la notion de harcèlement sexuel ou moral à des actions non répétées mais menées de concert par un ensemble d’auteurs à l’encontre d’une victime, de créer une contravention d’outrage sexiste et, enfin, d’étendre les dispositions nouvelles en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
3. Le projet de loi fait suite à des travaux, dont les conclusions ont été rendues publiques au cours des trois dernières années, sur les violences et plus particulièrement les violences sexuelles et sexistes. Parmi ces travaux, il convient de citer ceux de deux missions parlementaires du Sénat (n° 289 du 7 février 2018) et de l'Assemblée nationale (n° 721 du 22 février 2018), et d’une mission pluridisciplinaire sur les infractions sexuelles commises à l’encontre des mineurs dont le rapport a été remis au Premier ministre le 1er mars 2018.
  
Étude d’impact et consultations

4. L’étude d’impact transmise au Conseil d’État le 28 février et complétée le 10 mars 2018 répond aux exigences de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34 1, 39 et 44 de la Constitution.
5. Le projet de loi n’appelle pas de consultation obligatoire préalable.
6. Le Conseil d’État suggère de raccourcir l’intitulé du projet de loi en supprimant les termes « commises contre les mineurs et les majeurs », tout en notant que les « violences sexuelles et sexistes » qui figurent dans cet intitulé sont celles que le projet vise principalement, mais non exclusivement, à réprimer.
7. Le projet de loi a fait l’objet de plusieurs améliorations rédactionnelles qui s’expliquent d’elles-mêmes. Il appelle, par ailleurs, de la part du Conseil d’État, les observations suivantes.
 
Allongement de la prescription des crimes sexuels commis sur des mineurs

8. Le projet de loi porte de vingt à trente années révolues à compter de la majorité de la victime le délai de prescription de l’action publique pour les crimes mentionnés à l’article 706 47 du code de procédure pénale et à l’article 222-10 du code pénal, lorsqu’ils sont commis sur un mineur. L’âge maximal d’engagement de l’action publique est donc, dans ces cas, rehaussé de 38 ans révolus à 48 ans révolus.
9. Ni la Constitution, ni la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne comportent de disposition relative à la prescription en matière pénale. Comme le Conseil d’État l’a relevé dans son avis n° 390335 du 1er octobre 2015 sur la proposition de loi portant réforme de la prescription en matière pénale, le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour décider du principe et des modalités de la prescription de l’action publique et de la peine. La justification et la proportionnalité des délais de prescription sont contrôlées par le Conseil constitutionnel, notamment au regard des principes d’égalité devant la loi et de respect des droits de la défense (décision n° 2013 302 QPC du 12 avril 2013).
10. La loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale a porté de dix à vingt années le délai de prescription de droit commun pour les crimes. Elle a, ce faisant, laissé inchangé le délai de prescription applicable aux crimes commis sur mineurs, qui était de vingt années depuis la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, à la différence majeure près que le point de départ du délai n’est pas, comme dans le droit commun, le jour où l’infraction a été commise, mais la date à laquelle la victime atteint sa majorité. Le projet de loi a donc pour effet de rétablir la différence de délai de dix années qui existait avant la loi du 27 février 2017.
11. Le délai dérogatoire de trente années pour la prescription de l’action publique est déjà en vigueur pour d’autres crimes particulièrement graves : crimes contre l’espèce humaine, disparition forcée, crimes de guerre ou à caractère terroriste, en matière de trafic de stupéfiants ou relatifs à la prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs.
12. L’on peut s’interroger sur la nécessité de modifier à nouveau le régime des prescriptions, alors que le législateur vient très récemment, dans un souci de plus grande simplicité, de le refondre.
13. Mais dans l’étude d’impact qui accompagne le projet de loi, le Gouvernement apporte trois justifications à l’appui de son souhait d’étendre ce délai de trente années aux crimes commis sur les mineurs. La première est la difficulté pour les victimes à révéler les faits et à désigner l’auteur de l’agression, voire l’incapacité à s’en souvenir du fait du phénomène d’amnésie traumatique, dont le délai actuel de vingt ans ne tiendrait que partiellement compte, dans la mesure où la période de la vie avant 38 ans est celle au cours de laquelle les victimes supportent généralement d’importantes contraintes familiales et personnelles, qui peuvent parfois constituer un facteur d’empêchement au dépôt de plainte. La deuxième réside dans les améliorations apportées aux techniques d’investigation et de recueil ou de conservation des preuves, propres à contrebalancer la difficulté accrue d’établir la vérité parfois plus de quarante ans après la commission des faits. La troisième se fonde sur la gravité intrinsèque des crimes, notamment sexuels, commis à l’égard des mineurs, à laquelle la société se montre légitimement sensible.
14. Compte tenu du champ d’application couvert par la disposition envisagée, qui concerne un ensemble de crimes commis sur la personne de mineurs et revêtant une particulière gravité, soit du fait de leur nature même (tels que des actes de torture ou de barbarie), soit en raison de leur caractère sexuel, le Conseil d’État estime que le choix d’étendre à ces crimes le délai dérogatoire de trente années, avec le point de départ spécifique qu’il fixe, ne méconnaît pas, malgré la différence de traitement qu’il implique, le principe d’égalité devant la loi applicable en matière de procédure pénale. Compte tenu des justifications rappelées ci-dessus, il ne lui paraît pas non plus contraire à l’exigence constitutionnelle de proportionnalité.
Pour les mêmes raisons, le Conseil d’État considère que cette disposition n’est pas contraire aux stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, compte tenu de l’importante marge d’appréciation qu’elle laisse aux États qui y ont adhéré. Certains pays proches (Royaume-Uni, Pays-Bas, Suisse par exemple) ont d’ailleurs adopté des législations rendant imprescriptibles les crimes sexuels contre les mineurs.
15. Faute de comporter une disposition précisant les conditions d’application dans le temps de l’article 1er du projet de loi, celles-ci résulteront de l’application de l’article 112-2 du code pénal aux termes duquel « sont applicables immédiatement à la répression des infractions commises avant leur entrée en vigueur : … 4° lorsque les prescriptions ne sont pas acquises, les lois relatives à la prescription de l’action publique et à la prescription des peines ».
 
Renforcement de la répression des abus sexuels sur les mineurs de 15 ans


16. Le projet de loi soumis à l’examen du Conseil d’État insère deux dispositions nouvelles dans l’article 222-22 du code pénal, qui définit et réprime l’agression sexuelle, et l’article 222 23 qui, parmi ces agressions, incrimine particulièrement le viol en cas de pénétration sexuelle, de quelque nature qu’elle soit.
Les deux dispositions envisagées ont pour objet de réprimer de manière spécifique l’agression sexuelle ou le viol, lorsque ces actes sont commis par un majeur sur un mineur de quinze ans. Cette spécificité ne tient pas au quantum de la peine, mais aux éléments constitutifs de l’infraction elle même : alors que les agressions sexuelles et, parmi elles, le viol, supposent que l’acte soit commis « avec violence, contrainte, menace ou surprise », la définition des deux infractions nouvelles s’affranchit de ces conditions.
Dès lors que l’acte est commis par un majeur sur un mineur de quinze ans, l’agression sexuelle – ou, en cas de pénétration sexuelle, le viol – seront constitués lorsque l’auteur « connaissait ou ne pouvait ignorer l’âge de la victime ».
17. Le Gouvernement justifie ce choix d’une répression spécifique par son souhait de tenir compte à la fois de la particulière vulnérabilité des enfants dans l’appréciation des violences sexuelles et des difficultés à établir, au cas par cas, l’absence de consentement d’un jeune mineur ayant fait l’objet d’une atteinte sexuelle par un majeur. Dans l’étude d’impact accompagnant le projet, il relève que plusieurs États ont adopté des législations qualifiant de viol tout acte sexuel commis à l’encontre d’un mineur en-deçà d’un certain âge (13 ans, par exemple, au Royaume-Uni, 14 ans en Belgique, 16 ans, avec quelques exceptions, au Canada) : l’absence de consentement est alors présumée.
18. Il n’appartient pas au Conseil d’État de remettre en cause l’opportunité de ce choix de politique pénale, mais de rechercher s’il se heurte ou non à des obstacles juridiques justifiant qu’il soit écarté ou aménagé.
Les difficultés juridiques peuvent être de deux ordres :
- en premier lieu, l’âge de 15 ans de la victime constitue-t-il un seuil pertinent pour mettre en place, en-deçà de cet âge, une répression spécifique des abus sexuels ?
- en deuxième lieu, et en cas de réponse affirmative, la définition des éléments constitutifs de l’infraction, telle qu’elle est proposée par le projet du Gouvernement dans le cas de victimes ayant moins de quinze ans, respecte-t-elle les exigences constitutionnelles et conventionnelles?
19. Sur le premier point, le Conseil d’État estime que, faute d’éléments déterminants dans un sens ou dans un autre, le seuil de quinze ans constitue, parmi d’autres solutions qui auraient pu être envisagées (certains acteurs ont, par exemple, évoqué l’âge de 13 ans), une option qui ne se heurte à aucun obstacle juridique.
L’âge de 15 ans, qui était jusqu’à très récemment celui de l’âge nubile, c’est-à-dire l’âge minimum de la femme fixé par la loi pour se marier, est déjà pris en compte par la loi pénale pour définir certaines infractions (comme, par exemple, l’atteinte sexuelle sur mineurs de quinze ans à l’article 227-25 du code pénal) ou aggraver les peines (dans le cas général des violences, mais aussi plus particulièrement des agressions sexuelles). Il est utilisé par le législateur dans d’autres matières : c’est ainsi, par exemple, que la loi du 6 octobre 2016 pour une République numérique l’a retenu pour déterminer l’âge permettant à un mineur de s’opposer à l’accès par ses représentants légaux aux données personnelles le concernant dans les fichiers de recherche médicale.
Même si d’autres repères existent, y compris dans la législation pénale (10, 13 ou 16 ans pour respectivement permettre au juge de prononcer une sanction éducative ou pénale à l’encontre d’un mineur auteur d’une infraction, pour permettre son placement en garde à vue ou pour écarter l’atténuation de sa responsabilité pénale) ou en matière civile (13 ans pour exiger le consentement du mineur à son adoption simple, 16 ans pour disposer de ses biens à titre gratuit), la cohérence du seuil de quinze ans avec l’objectif poursuivi par les dispositions pénales envisagées est difficilement contestable en droit.
La mission pluridisciplinaire mise en place par le Premier ministre explique, dans le rapport qu’elle a remis le 1er mars 2018, avoir été sensible aux données apportées par le développement des recherches dans le domaine des neurosciences. Celles-ci démontreraient que l’adolescent mérite, jusqu’à l’âge de 15 ou 16 ans, une protection renforcée en raison des traces profondes provoquées par les traumatismes sexuels sur la structure et le fonctionnement du cerveau. Elle fait valoir également que l’âge moyen du premier rapport sexuel chez les adolescents se situe à 17 ans et que cet âge a tendu à se stabiliser depuis une trentaine d’années. Ces considérations scientifiques et sociétales paraissent suffisamment convaincantes pour admettre, dans le présent avis, la proportionnalité du choix opéré par le Gouvernement dans l’exercice du large pouvoir d’appréciation dont il dispose.
20. En revanche, la modification proposée des éléments constitutifs de l’infraction, pour le délit d’agression sexuelle ou le crime de viol lorsqu’ils sont commis par un majeur à l’encontre d’un mineur de quinze ans, soulève de sérieuses objections.
21. Certes, le projet de loi n’établit pas directement, comme cela avait été évoqué dans des déclarations publiques, une présomption de culpabilité en considérant, sans autre condition, que tout rapport sexuel entre un majeur et un mineur de quinze ans constitue un viol, du fait de l’absence présumée de consentement de la part de ce dernier.
Une telle présomption aurait été très difficilement compatible avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, en dehors du champ contraventionnel, lorsque les faits peuvent raisonnablement induire la vraisemblance de l’imputabilité (c’est le cas, par exemple, des infractions au code de la route relevant de cette catégorie), n’admet qu’ « à titre exceptionnel » l’existence d’une présomption de culpabilité en matière répressive. Pour que celle-ci soit jugée constitutionnelle, il faut, d’une part, qu’elle ne revête pas de caractère irréfragable et, d’autre part, qu’elle assure le respect des droits de la défense, c’est-à-dire permette au mis en cause de rapporter la preuve contraire. Ces exigences sont d’autant plus fortes lorsque la présomption est instituée pour un crime (décisions du Conseil constitutionnel n° 99-411 DC du 16 juin 1999, n° 2009-580 DC du 10 juin 2009, n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, n° 2011-164 QPC du 16 septembre 2011).
La même présomption, s’agissant d’un crime, aurait aussi très certainement excédé « les limites raisonnables » dans lesquelles la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales enserre les présomptions de droit ou de fait en matière pénale, compte tenu de la gravité de l’enjeu et de la difficulté en pratique pour le mis en cause de se défendre (CEDH, Salabiaku c/ France, 7 octobre 1988).
22. Même si elle est empreinte de plus de prudence, la rédaction proposée par la disposition envisagée dans le projet de loi n’échappe pas, pour autant, à trois difficultés constitutionnelles qui paraissent particulièrement sérieuses aux yeux du Conseil d’État.
23. En premier lieu, en détachant les éléments constitutifs du viol du socle actuellement constitué par l’existence de « violence, contrainte, menace ou surprise », qui ne sont qu’une manière de caractériser l’absence de consentement de la victime, pour y substituer le seul fait que l’auteur « connaissait ou ne pouvait ignorer l’âge de la victime », le projet de loi, du fait de cette seconde branche de l’alternative, qui sera d’autant plus retenue en pratique que la première sera facile à contester, ne caractérise pas suffisamment l’élément intentionnel du crime spécifiquement réprimé.
Si le Conseil constitutionnel exige en effet, pour les délits, que « la définition d’une incrimination, en matière délictuelle, doit inclure, outre l’élément matériel de l’infraction, l’élément moral, intentionnel ou non, de celui-ci » (décisions n° 99-411 DC du 16 juin 1999, n° 2003-467 DC du 13 mars 2013) et rappelle que « s’agissant des crimes et délits, la culpabilité ne saurait résulter de la seule imputabilité matérielle d’actes pénalement sanctionnés » (décision n° 2011-164 QPC du 16 septembre 2011), cette exigence est nécessairement plus forte pour les crimes. Dès lors, la seule circonstance que l’auteur « ne pouvait ignorer » l’âge de la victime – rédaction qui n’est utilisée de manière explicite, s’agissant d'une incrimination, que pour certains éléments des délits non-intentionnels prévus à l’article 121-3 du code pénal – ne répond pas à l’exigence constitutionnelle relative à l’élément intentionnel en matière criminelle.
Dans l’hypothèse, par exemple, d’une relation sexuelle qui serait librement décidée entre un mineur de 17 ans et demi et une adolescente venant d’avoir 14 ans et qui se poursuivrait de manière habituelle, pendant plusieurs mois au-delà de la première rencontre, – relation licite au regard du code pénal même si elle comporte des actes de pénétration sexuelle –, la disposition envisagée conduit à ce que le premier soit, dès ses dix-huit ans et alors que rien ne vient modifier son comportement, passible d’un crime de viol pouvant le renvoyer devant la cour d’assises : cette qualification sera d’autant plus automatique qu’il sera facilement démontré, s’agissant d’une relation suivie, qu’il « connaissait l’âge de la victime ou ne pouvait l’ignorer ».
Au-delà de cette hypothèse, force est de remarquer la fragilité de l’élément intentionnel (avoir conscience d’accomplir un acte illicite) associé à la redéfinition proposée du viol sur mineur de quinze ans.
24. Le deuxième obstacle provient de ce que le projet de loi, en créant, pour les majeurs à l’égard des mineurs de quinze ans, un délit d’agression sexuelle et un crime de viol, définis de manière « objective » et donc indépendamment de toute « violence, contrainte, menace ou surprise », tout en laissant subsister le délit de l’atteinte sexuelle sur mineur de quinze ans prévu par l’article 227-25 du code pénal qui punit « le fait, par un majeur, d’exercer sans violence, contrainte, menace ou surprise une atteinte sexuelle sur la personne d’un mineur de quinze ans », conduit à ce qu’un même comportement puisse tomber sous le coup de dispositions distinctes, sanctionnées différemment. Cette incohérence au sein de la matière pénale est aussi une source d’inconstitutionnalité, dans la mesure où le Conseil constitutionnel a déjà censuré, au nom du principe d’égalité devant la loi pénale, des dispositions législatives qualifiant des faits de manière identique, tout en faisant encourir à leur auteur, selon le texte d’incrimination sur lequel se fondent les autorités de poursuites, des peines de nature extrêmement différente (décision n° 2013-328 QPC du 28 juin 2013).
C’est bien cette situation que permettrait le projet de loi soumis par le Gouvernement. Dans l’hypothèse évoquée plus haut, le jeune majeur pourrait en effet, dès ses 18 ans, être poursuivi sur deux fondements distincts qui ont pour lui des conséquences extrêmement différentes : d’une part, délit d’atteinte sexuelle de l’article 227-25, pour laquelle la peine maximale est de cinq années d’emprisonnement ou, d’autre part, le crime de viol, puni d’une peine qui peut aller jusqu’à vingt ans de réclusion criminelle. Compte tenu des différences entre les deux incriminations, qui concernent la procédure applicable (tribunal correctionnel dans le premier cas, cour d’assises dans le second), les conséquences attachées à une éventuelle condamnation mais aussi les peines encourues, une telle situation organisée par le législateur, alors que les différences très importantes de traitement qu’il réserve aux mêmes faits ne sont justifiées par aucune différence de situation en rapport direct avec l’objet de la loi, apparaît contraire au principe d’égalité.
25. Le troisième écueil réside dans le fait que la redéfinition projetée, aux articles 222-22 et 222-23 du code pénal, des infractions d’agression sexuelle et de viol lorsqu’elles sont commises par un majeur à l’encontre d’un mineur de quinze ans laisse inchangés le 2° de l’article 222-24 et l’article 222-29-1 qui instituent une circonstance aggravante, lorsque la victime de l’agression sexuelle ou du viol est âgée de moins de quinze ans. La nouvelle rédaction de l’article 222-23 proposée par le projet de loi renvoie même explicitement au 2° de l’article 222 24 pour ce qui concerne le quantum de la peine encourue.
Cette situation paradoxale soulève des difficultés constitutionnelles. Dans sa décision n° 2014-448 QPC du 6 janvier 2015, rendue à propos d’une disposition législative qui ne faisait que préciser à l’article 222-22-1 du code pénal que la contrainte peut résulter de la différence d’âge existante entre une victime mineure et l’auteur des faits et de l’autorité de droit ou de fait que celui-ci exerce sur cette victime, le Conseil constitutionnel n’a écarté le grief d’atteinte au principe de légalité des délits et des peines qu’en considérant que cette précision avait « pour seul objet de désigner certaines circonstances de fait sur lesquelles la juridiction saisie peut se fonder pour apprécier si, en l’espèce, les agissements dénoncés ont été commis avec contrainte ». Il se déduit a contrario de sa décision qu’une disposition prévoyant « qu’un des éléments constitutifs du viol ou de l’agression sexuelle est, dans le même temps, une circonstance aggravante de ces infractions » serait contraire au principe de légalité des délits et des peines.
26. Pour conjurer les risques d’inconstitutionnalité qui viennent d’être décrits, tout en s’inscrivant dans l’objectif poursuivi par le Gouvernement qui souhaite à la fois renforcer la pénalisation des agressions sexuelles et viols commis par un majeur à l’encontre de mineurs de quinze ans et limiter le débat judiciaire autour de la question du consentement ou non de ce dernier, le Conseil d’État suggère une solution alternative, accompagnée de deux propositions complémentaires.
27. La solution proposée consiste, à l’intérieur – et non à l’extérieur, comme le propose le Gouvernement – du socle commun constitué par l’existence de « violence, contrainte, menace ou surprise », de faciliter la démonstration de l’une de ces conditions, lorsque la victime est âgée de moins de quinze ans. Comme l’a fait le législateur par la loi du 8 février 2010, la notion de contrainte peut être précisée pour mieux prendre en compte la vulnérabilité des victimes très jeunes. La question centrale est en effet celle des capacités de discernement du mineur quant à la possibilité de consentir de façon libre et consciente à un acte sexuel : elle est au cœur des ambigüités de la législation actuelle.
Or cette question est abordée dans une partie du code pénal qui traite des atteintes aux personnes sous la forme de l’abus d’ignorance ou de faiblesse. L’article 223-15-2 punit en particulier « l’abus frauduleux de l’état d’ignorance ou de la situation de faiblesse soit d’un mineur … [soit d’une personne dont la particulière vulnérabilité … est apparente ou connue de son auteur], pour conduire ce mineur [ou cette personne] à un acte [ou à une abstention] qui lui sont gravement préjudiciables ». En s’inspirant de cette définition, le Conseil d’État propose, sans revenir sur les éléments constitutifs de l’infraction d’agression sexuelle ou de viol, d’ajouter à l’article 222-22-1 du code pénal une disposition selon laquelle « lorsque les faits sont commis sur la personne d’un mineur de quinze ans, la contrainte morale ou la surprise peuvent résulter de l’abus de l’ignorance de la victime ne disposant pas de la maturité ou du discernement nécessaire pour consentir à ces actes ».
Une telle rédaction, en désignant certaines circonstances de fait sur lesquelles la juridiction peut se fonder pour caractériser la contrainte ou la surprise sans modifier les éléments constitutifs de l’infraction, s’appliquerait de manière immédiate, y compris aux faits antérieurs, ainsi que l’a jugé la Cour de cassation, s’agissant des termes de l’article 222-22-1, dans un arrêt du 15 avril 2015 : cette conséquence est d’autant plus importante qu’en raison de la dénonciation souvent tardive des abus sexuels sur mineurs – que l’allongement proposé du délai de prescription pourra encore reporter dans le temps –, les juridictions statuent fréquemment, dans cette matière, sur des faits très anciens. Elle aurait également l’avantage de ne pas déstabiliser la définition très ancienne du viol donnée par la voie jurisprudentielle puis par la loi, qui n’a quasiment pas changé depuis 160 ans (Cass.crim., 25 juin 1857). Elle faciliterait la poursuite et la répression des abus sexuels dont sont victimes les mineurs de quinze ans, tout en respectant la cohérence du droit pénal et en assurant la conformité du texte avec les exigences constitutionnelles.
28. En complément à cette rédaction alternative, le Conseil d’État propose, en premier lieu, de porter de cinq à dix ans d’emprisonnement la sanction du délit d’atteinte sexuelle sans « violence, contrainte, menace ou surprise » sur mineur de 15 ans, lorsque l’atteinte comporte une pénétration sexuelle.
29. Il suggère en second lieu de préciser à l’article 351 du code de procédure pénale que « lorsque l’accusé majeur est mis en accusation du chef de viol aggravé par la minorité de quinze ans de la victime le président doit poser la question subsidiaire de la qualification d’atteinte sexuelle sur la personne d’un mineur de quinze ans si l’existence de violence, contrainte, menace ou surprise a été contestée au cours des débats. ». Cette précision apportée à l’obligation procédurale figurant déjà à l’article 351 du code de procédure pénale aurait évité ou atténué l’incompréhension née d’une affaire judiciaire récente, à laquelle fait allusion l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, dans laquelle l’absence constatée par le jury d’assises de « violence, contrainte, menace ou surprise » exercés à l’égard d’une jeune mineure a conduit à l’acquittement de la personne mise en accusation, sans que soit posée la question de la requalification de l’acte en atteinte sexuelle sur mineur de quinze ans.

Modification des infractions de harcèlement sexuel et de harcèlement moral pour réprimer les agissements concertés

30. Le projet de loi complète les dispositifs relatifs aux délits de harcèlement sexuel et de harcèlement moral en assimilant à ces deux formes de harcèlement des propos ou comportements de même nature, même non réitérés, imposés à une victime de manière concertée par plusieurs personnes.
31. Le Conseil d’État constate que le Gouvernement souhaite réprimer de tels actes dans des circonstances diverses, y compris sur Internet. La recherche des auteurs de tels actes et la preuve de ceux-ci sont matériellement possibles. De tels phénomènes, s’ils ne sont aujourd’hui pas statistiquement mesurés, sont largement décrits et peuvent justifier une mesure répressive.
32. Quant à la définition des éléments constitutifs du délit, le Conseil d’État remarque que la notion d’infraction commise « de manière concertée » figure déjà dans le code pénal, par exemple en ce qui concerne les entraves aux libertés (article 431-1). L’expression, qui suppose la commission des faits par plusieurs personnes et une entente préalable entre celles-ci pour agir, est claire et s’explique sans besoin de précision complémentaire dans la loi.
33. La disposition prévoit les mêmes peines pour tous les auteurs d’un harcèlement « de concert », au même niveau de peine encourue qu’en cas de harcèlement par des actes répétés : jusqu’à deux ans d'emprisonnement et 30 000 € d'amende et, en cas de circonstances aggravantes, jusqu’à trois ans d'emprisonnement et 45 000 € d'amende. Le Conseil d’État ne constate toutefois pas de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue, eu égard à l’atteinte portée à la victime, qui peut être la même en cas de harcèlement par un individu ou dans le cas prévu par le projet de loi. Il rappelle que la disposition laisse au juge la possibilité de distinguer l’instigateur et les comparses et de différencier et proportionner les peines à la gravité des actes commis, à la personnalité des auteurs et à leurs ressources.
 
Instauration d’une contravention d’outrage sexiste


34. Le Conseil d’État constate que l’infraction d’outrage sexiste instaurée par le projet de loi constitue une contravention de 4e classe ou de 5e classe lorsque certaines circonstances aggravantes sont caractérisées. Or la détermination des contraventions ainsi que des peines qui leur sont applicables relève, en application des articles 34 et 37 de la Constitution, de la compétence du pouvoir réglementaire. Le Conseil d’État écarte en conséquence la disposition législative soumise à son examen et suggère au Gouvernement de lui présenter pour avis un projet de décret créant cette nouvelle contravention.
35. À plusieurs peines complémentaires dont la possibilité est déjà prévue par l’article 131-16 du code pénal, le Gouvernement souhaite ajouter « l’obligation d’accomplir, le cas échéant à ses frais, un stage de lutte contre le sexisme et de sensibilisation à l’égalité entre les femmes et les hommes » pour réprimer l’outrage sexiste.
Le Conseil d’État doute de la nécessité de cet ajout, dès lors que le contenu du stage de citoyenneté, auquel peuvent déjà être astreintes les personnes coupables notamment d’injures en raison du sexe prévues par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, peut tout à fait être adapté au thème recherché par la disposition envisagée. Il s’interroge également sur l’opportunité d’ajouter dès maintenant un nouvel item à la liste déjà longue des peines complémentaires et, notamment, de celles qui astreignent à un stage de sensibilisation, alors même que le projet de loi sur la programmation de la justice, qui doit être adopté par le conseil des ministres dans les prochaines semaines, devrait, sur la recommandation du rapport remis par le président Cotte et Mme Minkowski, proposer une formule plus générale pour la peine de stage.
36. Si le Gouvernement souhaite, sans que cela n’appelle d’observations de la part du Conseil d’État, recourir à la procédure de l’amende forfaitaire minorée pour la contravention d’outrage sexiste, ce choix doit se traduire par la seule modification des dispositions relatives à la procédure d’amende forfaitaire minorée dans le code de procédure pénale, dont le champ d’application actuellement limité aux contraventions au code de la route peut être élargi. Il n’impose pas de déterminer par la loi la contravention ainsi que la peine encourue qui relèvent, ainsi que cela a été rappelé plus haut, de la compétence du pouvoir réglementaire.
Cet avis a été délibéré par l’assemblée générale du Conseil d’État dans sa séance du jeudi 15 mars 2018.

Texte du Conseil d’Etat. 
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Le projet de loi organique relatif à l’organisation de la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le projet de loi organique relatif à l’organisation de la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie :
Le projet de loi organique relatif à l’organisation de la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie :

Le texte définitif du projet de loi a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 20 mars 2018.

Présenté au Conseil des ministres du 8 décembre 2017 par Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer, il avait été adopté en première lecture, avec modifications, par le Sénat le 20 février 2018.La procédure accélérée a été engagée par le Gouvernement le 8 décembre 2017.

Le projet de loi transcrit les conclusions du XVIe comité des signataires de l’Accord de Nouméa qui s’est tenu le 2 novembre 2017 et qui prépare l’organisation du référendum d’autodétermination prévu sur l’île en novembre 2018.

Le texte met en place une procédure exceptionnelle d’inscription d’office sur les listes électorales de tous les électeurs qui, n’étant pas déjà inscrits sur une liste électorale sont domiciliés dans une commune de Nouvelle-Calédonie depuis plus de six mois. Il prévoit également l’inscription d’office sur la liste électorale spéciale à la consultation (LESC) des électeurs nés en Nouvelle-Calédonie et présumés y détenir "le centre de leurs intérêts matériels et moraux" dès lors qu’ils y ont été domiciliés de manière continue durant trois ans à la date de la clôture définitive de la liste électorale spéciale.

Le texte permet d’ouvrir une période complémentaire de révision des listes électorales l’année du scrutin. Il précise les modalités d’organisation du scrutin et notamment les modalités de remboursement par l’État des dépenses faites pour la campagne par les partis ou groupements politiques et la répartition des temps d’antenne entre les partis ou groupements participant à la campagne.


Texte de vie-publique.fr
Photo CC0 Public Domain.

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Organisation de la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Organisation de la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie :
Organisation de la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie :

Le Gouvernement a décidé de rendre public l’avis portant sur un projet de loi organique relatif à l’organisation de la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie
CONSEIL D’ÉTAT
Assemblée générale
Section de l’intérieur
N°393830


Avis portant sur un projet de loi organique relatif à l’organisation de la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie

1. Le Conseil D’État a été saisi le 16 novembre 2017 d’un projet de loi organique relatif à l’organisation de la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle Calédonie. 
2. Ce projet de loi organique comporte six articles.
Le premier article instaure en vue du scrutin référendaire une procédure exceptionnelle d’inscription d’office sur les listes électorales générales (LEG) des communes de la Nouvelle Calédonie pour tous les Français qui, n’étant pas déjà inscrits sur une liste électorale, ont leur domicile réel dans une commune de Nouvelle-Calédonie ou y habitent depuis six mois au moins.
Le deuxième article modifie les dispositions organiques relatives à l’inscription d’office sur la liste électorale spéciale pour la consultation (dite « LESC ») en prévoyant que les électeurs nés en Nouvelle-Calédonie et qui y ont été domiciliés de manière continue durant trois années sont présumés y détenir le centre de leurs intérêts matériels et moraux.
Le troisième article institue un dispositif de bureaux de vote délocalisés à Nouméa pour les électeurs inscrits dans les communes de Bélep, l’île des Pins, Lifou, Maré et Ouvéa.
Le quatrième article ouvre une période complémentaire de révision des listes électorales spéciales pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province (dites « LESP ») l’année de la consultation.
Les cinquième et sixième articles comportent des dispositions de coordination et d’actualisation du droit applicable et déterminent la date d’entrée en vigueur du projet de loi organique.
Le projet appelle de la part du Conseil D’État les observations suivantes.
 3. L’étude d’impact du projet de loi organique répond globalement aux exigences de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
Elle est toutefois très lacunaire s’agissant des mesures relatives au régime des procurations qui se trouverait, dans la rédaction du projet issue de la saisine rectificative, considérablement transformé. Eu égard à l’impact de ces dispositions, d’une part sur les conditions d’exercice du droit de vote par les électeurs, d’autre part sur les charges pesant sur les magistrats, officiers et agents de police judiciaire qui devraient traiter les nouveaux formulaires administratifs rendus nécessaires par les dispositions envisagées, il est impératif que l’étude soit complétée et actualisée sur cette question.

Sur le régime des listes électorales en Nouvelle-Calédonie

4. L’accord de Nouméa du 5 mai 1998 prévoit qu’au terme d’une période de vingt années, le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l’accès à un statut international de pleine responsabilité et l’organisation de la citoyenneté en nationalité sont proposés au vote des populations intéressées. L’accord détermine également la composition du corps électoral spécial appelé à participer à la consultation.
L’article 77 de la Constitution renvoie à une loi organique la détermination des conditions et des délais dans lesquels les populations intéressées seront amenées à se prononcer sur l’accession à la pleine souveraineté dans le respect des orientations de l’accord de Nouméa.
Le titre IX de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie est consacré à cette consultation sur l’accession à la pleine souveraineté. Son article 218 fixe les conditions permettant d’être électeur lors du scrutin et son article 219 précise les conditions d’organisation de la consultation.
Il ressort notamment de ces dispositions que, pour prendre part au scrutin, les électeurs doivent être inscrits non seulement sur les listes électorales communales en vigueur pour les autres scrutins mais aussi sur la liste électorale spéciale pour la consultation.

En ce qui concerne l’inscription d’office sur les listes électorales générales

5. Afin de faciliter la plus large participation des électeurs, le projet de loi organique instaure en premier lieu une procédure d’inscription d’office des citoyens français en Nouvelle-Calédonie sur les listes électorales générales de ce territoire.
Le projet examiné prévoit que, l’année du scrutin, et sous réserve de la possibilité pour les commissions administratives chargées d’établir la liste électorale de procéder aux vérifications nécessaires, sont inscrits d’office sur la liste électorale générale tous les électeurs qui, n’étant pas déjà inscrits sur une liste électorale, ont leur domicile réel dans une commune de la Nouvelle Calédonie ou qui y habitent depuis six mois au moins, sans aucune autre distinction, notamment au regard du statut civil des intéressés.
Le Conseil d’Etat constate que ces modalités correspondent aux garanties qu’il avait estimé nécessaires dans son avis rendu à la demande du Gouvernement le 7 septembre 2017, eu égard aux exigences posées par l’accord de Nouméa et au respect du principe d’égalité.
6. Le Conseil d’Etat relève par ailleurs que les conditions d’application de ces dispositions seront précisées par décret en Conseil d’Etat pris après consultation du congrès de la Nouvelle Calédonie, à l’instar de ce que prévoient les articles 218-1 ou 221 de la loi organique du 19 mars 1999 qui figurent aussi au titre IX de cette loi. Si aucun principe n’y fait en soi obstacle et si l’on peut comprendre le souhait du Gouvernement de s’assurer que les questions posées par l’organisation de la consultation prévue par ce titre IX seront débattues dans des conditions telles qu’elles puissent recueillir l’accord politique le plus large entre les formations représentées au congrès, le Conseil d’Etat attire l’attention du Gouvernement sur le fait que les mesures réglementaires prises dans d’autres domaines n’appellent normalement pas, eu égard à leur nature, le recueil de l’avis d’une assemblée délibérante.

En ce qui concerne l’inscription d’office sur les listes électorales spéciales

7. Le point 2.2.1 de l’accord de Nouméa du 5 mai 1998 prévoit que le corps électoral pour les consultations relatives à l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie est notamment composé de « ceux qui, de statut coutumier ou nés en Nouvelle-Calédonie, y ont eu le centre de leurs intérêts matériels et moraux ». Sur ce fondement, l’article 218 de la loi organique n° 99 209 du 19 mars 1999 précise que : « Sont admis à participer à la consultation les électeurs inscrits sur la liste électorale à la date de celle-ci et qui remplissent l'une des conditions suivantes (…) d) Avoir eu le statut civil coutumier ou, nés en Nouvelle-Calédonie, y avoir eu le centre de leurs intérêts matériels et moraux(…) ».
Saisi de dispositions tendant à ouvrir une procédure d’inscription d’officesur les listes électorales spéciales pour les personnes nées en Nouvelle-Calédonie et présumées y détenir le centre de leurs intérêts matériels et moraux dès lors qu’elles sont inscrites sur la liste électorale spéciale des membres du congrès et des assemblées de province, ainsi que pour les électeurs nés à compter du 1erjanvier 1989, qui ont fait l’objet d'une inscription d’office sur la liste électorale pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province et dont un des parents a été admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2015-716 DC du 30 juillet 2015, jugé « qu'en présumant que les électeurs remplissant de telles conditions détiennent le centre de leurs intérêts matériels et moraux en Nouvelle-Calédonie, y compris pour ceux des électeurs qui sont nés avant le 1er janvier 1989, le législateur organique n'a pas méconnu les stipulations du point 2.2.1. de l'accord de Nouméa ».
8. Il résulte des textes et de la jurisprudence constitutionnelle cités ci-dessus que l’accord de Nouméa ne fait pas obstacle à ce que le législateur organique détermine, en vue de l’inscription d’office d’électeurs appelés à prendre part à la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie, des cas dans lesquels les intéressés sont présumés y détenir le centre de leurs intérêts matériels et moraux au sens de cet accord, dès lors que le critère qu’il retient est en rapport direct avec cette condition.
9. Le Conseil d’Etat retient donc la disposition qui lui est soumise, qui, pour présumer la détention du centre des intérêts matériels et moraux exigée par l’accord, se fonde sur le critère objectif d’une durée minimale de trois ans de domiciliation en Nouvelle-Calédonie.
Il relève à cet égard que, comme c’est le cas pour l’ensemble des hypothèses d’inscription d’office énumérées à l’article 218-2 de la loi organique du 19 mars 1999, la présomption instituée par le texte est réfragable et qu’il appartiendra en tout état de cause aux seules commissions administratives spéciales mentionnées à cet article d’apprécier, le cas échéant sous le contrôle du juge, le bien-fondé d’une inscription d’office au titre de cette disposition.
10. Pour introduire cette disposition, le Conseil d’Etat modifie la rédaction du projet soumis par le Gouvernement, qui tendait à l’insertion d’un nouvel article 218-3 dans la loi organique. Il lui paraît en effet préférable pour la clarté et l’intelligibilité du texte de compléter le II de l’article 218-2 de cette loi, qui énonce déjà les cas dans lesquels la commission administrative spéciale procède à l'inscription d'office de certains électeurs sur la liste électorale spéciale.

Sur la mise en place de « bureaux de vote délocalisés » et le régime du vote par procuration

11. Le Conseil d'Etat observe que le projet examiné, qui consiste à permettre aux électeurs inscrits sur la liste électorale spéciale des communes de Bélep, de l’Ile des Pins, de Lifou, de Maré et d’Ouvéa, de participer, s’ils en formulent la demande, à la consultation dans un bureau de vote ouvert à cet effet à Nouméa, constitue une mesure très dérogatoire au droit électoral existant. Sa mise en œuvre de manière pérenne, y compris sur le seul territoire de la Nouvelle Calédonie, appellerait nécessairement une révision plus large des modalités d’organisation des élections politiques : elle ne pourrait dès lors être mise en œuvre sans une refonte du droit électoral.
12. Le Conseil d’Etat relève cependant que la mesure envisagée ne vaudra que pour la consultation référendaire et pour aucun autre scrutin. Il constate également que le choix des communes retenues repose sur des critères géographiques et démographiques objectifs, qui ne sont pas partagés par d’autres communes du territoire : les cinq communes concernées sont en effet toutes isolées de la grande terre et accessibles seulement par voie aérienne ou maritime. Elles comptent une population municipale souvent très inférieure à celle des électeurs inscrits sur les listes électorales communales, ce qui témoigne de ce qu’un grand nombre des électeurs n’y résident habituellement pas.
Eu égard, d’une part, à ces caractéristiques et, d’autre part, à la nécessité de favoriser la plus large participation possible des électeurs au scrutin concerné, le Conseil d’Etat admet que l’organisation envisagée n’est pas en elle-même de nature à porter atteinte au principe d’égalité entre les électeurs.
13. Au bénéfice des garanties qui suivent, elle ne paraît pas non plus de nature à altérer la bonne organisation du scrutin et, partant, sa sincérité.
En premier lieu, le Conseil d’Etat approuve les dispositions tendant à ce que le vote dans un bureau de vote « délocalisé » dépende du choix de l’électeur lui-même, ce choix étant simplement enfermé dans un délai d’option de nature à assurer l’information de la commune et à procéder aux opérations d’établissement des listes d’émargement.
De même, il lui paraît nécessaire, comme le prévoyait initialement la saisine du Gouvernement, d’interdire aux électeurs qui opteraient en faveur du vote « délocalisé » de donner ou recevoir procuration. En effet, dès lors que cette nouvelle modalité de participation au scrutin, qui est elle-même dérogatoire au droit commun, repose sur la volonté de l’intéressé et tend à assurer sa participation personnelle le jour du vote, il serait contradictoire, et en tout cas source de risques de fraude, de lui conserver la possibilité d’établir une procuration. Un tel choix supposerait en effet de conserver jusqu’au jour du scrutin une double organisation, avec tous les risques de confusion que cela induit.
14. En tout état de cause, le Conseil d’Etat attire l’attention du Gouvernement sur la nécessité de faire définitivement adopter, dans les plus brefs délais, le projet de loi organique qui fait l’objet du présent avis. Il souligne aussi que les délais entre l’adoption de cette loi organique et la tenue de la consultation qui aura lieu au plus tard en novembre 2018 seront particulièrement tendus. Car il conviendra entre-temps d’adopter les nombreuses mesures réglementaires nécessaires à la mise en œuvre du dispositif projeté. Il l’invite à évaluer avec soin les difficultés pratiques auxquelles ce calendrier pourrait donner lieu et à ne retenir que les modalités d’organisation les plus simples et les plus éprouvées ainsi que les moins susceptibles de donner lieu à des contestations contentieuses.
15. Par ailleurs, le Conseil d’Etat écarte les dispositions, introduites dans le projet de loi à la suite de l’avis émis par le congrès de Nouvelle-Calédonie, qui tendent à restreindre de manière générale, pour l’ensemble des électeurs, les modalités de recours aux procurations à l’occasion de la prochaine consultation.
Le Gouvernement n’a en effet pas été en mesure de fournir un motif d’intérêt général susceptible de fonder cette mesure dérogatoire au droit existant tel qu’il résulte de l’article L. 71 du code électoral modifié en dernier lieu par l’ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003, alors, au contraire, qu’elle aurait nécessairement pour effet de réduire les possibilités pour les électeurs de prendre part au scrutin, en contradiction avec l’ensemble des dispositifs mis en place pour assurer la plus large participation à la consultation.
Au surplus, une telle mesure, qui consisterait à distinguer entre les cas où un justificatif est requis et ceux où une simple attestation sur l’honneur suffit, selon des critères que le projet n’énonce pas alors qu’il appartiendrait au législateur organique, sauf à méconnaître l’étendue de sa compétence, de déterminer avec précision ces différentes hypothèses, ne manquerait pas de causer d’importantes difficultés d’organisation, tant pour les citoyens habitués depuis près de 15 ans à recourir à cette modalité de vote de manière simplifiée que pour les autorités publiques dont les pratiques en la matière pourraient retrouver les mêmes variations que celles qui avaient pu être constatées avant la réforme de 2003.

Sur l’ouverture d’une période complémentaire de révision des listes électorales spéciales provinciales

16. Le Conseil d’Etat observe que le a et le b du 3° du II de l’article 218-2 de la loi organique du 19 mars 1999 instituent une présomption de détention du centre des intérêts matériels et moraux pour les personnes nées en Nouvelle-Calédonie et inscrites sur la liste électorale spéciale pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province (LESP) au titre du a ou du b du I de l’article 188 de la même loi, c’est-à-dire celles qui, soit remplissaient les conditions pour être inscrites sur les listes électorales de la Nouvelle-Calédonie établies en vue de la consultation du 8 novembre 1998, soit sont inscrites sur le tableau annexe et domiciliées depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection au congrès et aux assemblées de province.
Ainsi, dès lors que l’inscription sur la liste électorale spéciale provinciale ouvre, sous certaines conditions, le droit d’être inscrit sur la liste électorale spéciale à la consultation, le Conseil d’Etat n’émet pas d’objection à ce que, afin de tendre vers l’exhaustivité de cette dernière, soit introduite dans la loi organique une possibilité d’ouverture, l’année du scrutin, d’une période de révision complémentaire de la liste provinciale, comme cela est déjà prévu pour la liste électorale en vigueur et la liste électorale spéciale à la consultation.

Sur les autres dispositions

17. Le Conseil d’Etat estime nécessaires les dispositions tendant à donner une base législative aux échanges qui interviendront entre, d’une part, les différentes autorités gestionnaires des listes électorales ou des différents fichiers utilisés pour vérifier que les conditions requises pour les mesures d’inscription d’office sont remplies et, d’autre part, les différentes commissions administratives compétentes pour établir les listes électorales.
En effet, dans la mesure où les données issues des croisements entre ces fichiers serviront de fondement à l’éventuelle inscription des électeurs concernés, la mesure doit être regardée comme touchant aux « droits civiques et aux garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques » au sens de l’article 34 de la Constitution. Il convient donc que le législateur détermine lui-même le principe de ces échanges, même si leurs modalités peuvent être fixées par le pouvoir réglementaire.
18. Les autres dispositions du projet n’appellent pas d’observations particulières de la part du Conseil d’Etat.

Texte du Conseil d’Etat. 
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Le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire :
Le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire :

Le projet de loi a été présenté au Conseil des ministres du 14 mars 2018 par Mme Elisabeth Borne, ministre des transports.

S’appuyant sur les conclusions du rapport de Jean-Cyril Spinetta, le gouvernement a présenté un "nouveau pacte ferroviaire" le 23 février 2018. Le projet de loi habilite le gouvernement à prendre des ordonnances pour traduire dans la loi certaines dispositions du pacte. Le projet de loi comprend deux volets : l’évolution du groupe public ferroviaire et l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire.

Le projet de loi habilite le gouvernement à prendre des ordonnances sur :
-les missions, l’organisation, la gouvernance et le statut juridique de la SNCF, mais aussi les modalités de gestion des gares de voyageurs ;
-la gestion de l’emploi au sein de la SNCF (conditions de recrutement, modalités de la négociation sociale, statut des agents, etc.) ;
-la transposition en droit national du "quatrième paquet ferroviaire" pour la construction d’un espace ferroviaire unique européen (libre accès aux réseaux ferroviaires et aux marchés ferroviaires nationaux, réforme de la gouvernance des gestionnaires d’infrastructures) ;
-la définition des modalités de l’ouverture à la concurrence des services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs (calendrier d’ouverture, éléments constitutifs du pacte social existant qui seront garantis, etc.) ;
-les dispositions transversales rendues nécessaires par l’ouverture à la concurrence du secteur (évolution du cadre de tarification des billets aux voyageurs spécifique à certaines catégories de clients) ;
-la transposition du pilier " technique" du quatrième paquet ferroviaire (indépendance du bureau d’enquête sur les accidents de transports terrestres, nouvelle répartition des compétences entre l’Établissement public de la sécurité ferroviaire et l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer).

Texte de vie-publique.fr
Photo CC0 Public Domain.

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Projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire - Avis consultatif du Conseil d’Etat :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire - Avis consultatif du Conseil d’Etat :
Projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire - Avis consultatif du Conseil d’Etat :

Le Gouvernement a décidé de rendre public l'avis du Conseil d'État portant sur le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire.

CONSEIL D’ÉTAT
ASSEMBLÉE GÉNÉRALE
Section des travaux publics
Séance du 8 mars 2018 - N° 394425
EXTRAIT DU REGISTRE DES DÉLIBÉRATIONS
AVIS SUR UN PROJET DE LOI  POUR UN NOUVEAU PACTE FERROVIAIRE 

 
1. Le Conseil d'État a été saisi le 26 février 2018 d’un projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire, relatif à la transformation du système de transport ferroviaire et à l’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière de transport ferroviaire. Une saisine rectificative est intervenue le 5 mars 2018.
2. Ce projet de loi comporte 8 articles, dont l’objet principal est d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Il comporte quatre volets, dans le contexte du quatrième paquet ferroviaire européen visant à assurer l’ouverture à la concurrence des services ferroviaires intérieurs de transport de voyageurs dès la fin de l’année 2020.
Il a pour objet, en premier lieu, de faire évoluer le groupe public ferroviaire, pour l’adapter au nouveau contexte dans lequel doit s’inscrire son intervention et pour renforcer sa performance.
Il s’agit, en deuxième lieu, de transposer la directive (UE) 2016/2370 du 14 décembre 2016 modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire, de mettre en conformité notre législation avec le règlement (UE) 2016/2338 du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et d’adapter le système ferroviaire national à ce nouveau contexte.
Il s’agit, en troisième lieu, de transposer les dispositions du pilier dit « technique » du quatrième paquet ferroviaire, à savoir la directive (UE) 2016/797 du 11 mai 2016 relative à l’interopérabilité du système ferroviaire et la directive (UE) 2016/798 du 11 mai 2016 relative à la sécurité ferroviaire. Cette transposition s’accompagne de mesures d’adaptation de la législation pour mettre en conformité notre législation avec le règlement (UE) 2016/796 du 11 mai 2016 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer.
Le projet de loi comporte, en quatrième lieu, un article qui fixe un délai à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) pour rendre son avis, sur les textes réglementaires, prévu par l’article L. 2133-8 du code des transports. Ce projet d’article a été complété par la saisine rectificative relative aux avis rendus par l’ARAFER sur les tarifs des redevances d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national.
3. L’étude d’impact du projet de loi, transmise au Conseil d’État le 28 février 2018, répond aux exigences de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, exigences qui sont, en vertu de la loi organique, adaptées pour les projets de loi d’habilitation.
4. Le projet de loi a fait l’objet d’un certain nombre d’améliorations rédactionnelles. Il appelle, par ailleurs, de la part du Conseil d’État, les observations suivantes.

Sur les dispositions du projet de loi autorisant le Gouvernement à prendre par ordonnance certaines mesures permettant de transformer le système de transport ferroviaire français

5. Le projet de loi habilite le Gouvernement à transformer par ordonnance le système de transport ferroviaire français. Au vu des options de réformes envisagées, le Conseil d’État est d’avis de définir l’habilitation avec une précision suffisante, mais d’une manière assez ouverte pour ne pas être excessivement contraignante au stade de la rédaction de l’ordonnance, et permettre ainsi au Gouvernement, comme l’indique l’exposé des motifs, de « poursuivre la concertation avec les principales parties prenantes, en particulier les représentants des usagers et clients, voyageurs et chargeurs, les autorités organisatrices de transport et les organisations syndicales et patronales du secteur ».

Sur le délai dans lequel doivent être prises des ordonnances sur le fondement de cinq habilitations


6. Le projet de loi comporte notamment cinq habilitations permettant au Gouvernement de prendre des ordonnances dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.
Le Conseil d’État constate que ce délai de six mois est relativement court pour préparer et adopter cinq ordonnances, mais qu’il s’impose compte tenu de la nécessité de transposer avant la fin de l’année la directive 2012/34/UE telle qu’elle a été modifiée par la directive (UE) 2016/2370 du 14 décembre 2016, et de prendre dans le même temps les mesures liées à cette transposition, qui sont nécessaires pour s’adapter à l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.
Sur le projet du Gouvernement de modifier par ordonnance des dispositions constituant déjà une mesure de transposition de la directive 2012/34/UE
7. L’habilitation prévue par le projet de loi, consistant à prendre par ordonnance les mesures assurant la transposition de la directive 2012/34/UE dans sa rédaction résultant de la directive (UE) 2016/2370, permet de transposer les dispositions nouvelles introduites par la directive (UE) 2016/2370, ainsi que de prendre des mesures relevant de la transposition de dispositions de la directive du 21 novembre 2012 qui n’auraient pas été modifiées par celle du 14 décembre 2016 et n’auraient pas encore fait l’objet d’une correcte transposition.
Les mesures modifiant des dispositions, qui ont été prises pour la transposition de la directive dans sa version du 21 novembre 2012 et qui en constituent une transposition suffisante, n’entrent pas dans le cadre de cette habilitation générale et doivent être prévues par une habilitation distincte, qui a fait l’objet de la saisine rectificative et qui est mentionnée au point 9.


Sur le projet du Gouvernement de fixer un délai à l’ARAFER pour donner son avis sur certains textes réglementaires


8. Le projet du Gouvernement fixe un délai de deux mois à l’ARAFER pour rendre ses avis sur les projets de textes réglementaires, et prévoit que ce délai peut être réduit à deux semaines, sur demande du Premier ministre.
Le Conseil d’État estime que, si le principe d’un délai imposé à l’ARAFER pour rendre ses avis relève du domaine de la loi, en revanche la fixation de la durée de ce délai revient au pouvoir réglementaire, y compris pour la réduction de ce délai en cas de nécessité. 
Sur l’intention du Gouvernement de modifier les conditions dans lesquelles l’ARAFER rend un avis sur la fixation des redevances d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national
9. Le Gouvernement souhaitant sécuriser l’établissement des redevances d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national, le Conseil d’État estime utile de rédiger une habilitation permettant d’envisager plusieurs solutions tenant notamment aux modalités de fixation de ces redevances, aux modalités de consultation de l’ARAFER sur ces redevances et aux modalités de détermination des redevances applicables en cas d’absence d’avis conforme de l’ARAFER (si cette procédure est maintenue) ou d’annulation du tarif en vigueur.
En revanche, il ne serait pas conforme à la directive (UE) 2012/34, modifiée par la directive (UE) 2016/2370 du 14 décembre 2016, de limiter le rôle de l’ARAFER à la seule vérification de la prise en compte, par le tarif de redevances d’utilisation d’infrastructures liées à l’utilisation du réseau ferré national, du contrat conclu entre l’État et SNCF Réseau en application de l’article L. 2111-10 du code des transports,
Le régulateur sectoriel prévu par la directive doit, en effet, pouvoir se prononcer, en vertu du paragraphe 6 de son article 56, sur l’application de tous les principes de tarification de l’infrastructure posés par cette directive.
Cet avis a été délibéré et adopté par l’assemblée générale du Conseil d’État dans sa séance du 8 mars 2018.

Texte du Conseil d’Etat. 
Photo CC0 Public Domain.

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La Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 – Texte intégral :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 – Texte intégral :
La Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 – Texte intégral :

Le texte intégral de la Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948  est disponible ci-dessous en pièce jointe. 

Texte de l’Organisation des Nations unies. 
Photo CC0 Public Domain.

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Les politiques et pratiques de rémunération des autorités administratives et publiques indépendantes :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Les politiques et pratiques de rémunération des autorités administratives et publiques indépendantes :
Les politiques et pratiques de rémunération des autorités administratives et publiques indépendantes :

Des statuts particuliers, une garantie d’indépendance

Les autorités administratives indépendantes (AAI) et les autorités publiques indépendantes (API) interviennent dans une grande variété de domaines, à des fins principales de préservation de certaines libertés et de régulation de secteurs économiques. Leurs statuts, qui garantissent l’indépendance fonctionnelle dont elles bénéficient pour l’exercice de leurs missions, sont aussi divers que leurs champs d’intervention : autorités unipersonnelles ou collégiales, autorités dotées ou non de la personnalité morale et de l’autonomie financière, organisation interne spécifique. Malgré la démarche d’harmonisation entreprise par le législateur , une part importante d’hétérogénéité demeure, fondée sur l’idée que l’organisation « sur mesure » de chaque autorité permettrait d’en optimiser l’efficacité. Outre des ressources budgétaires d’une ampleur éminemment variable, ces autorités sont, de manière générale, soustraites, selon leur vocation et/ou la personnalité de leurs dirigeants, aux habituelles procédures d’arbitrage applicables aux administrations de l’État. La loi est d’ailleurs venue renforcer récemment une autonomie de gestion déjà large. Elles sont ainsi exemptées du contrôle budgétaire de droit commun. Le corollaire de cette liberté devrait être un autocontrôle exigeant ; celui-ci n’est pourtant pas toujours observé.

Une large autonomie en matière de recrutement

L’évolution des effectifs des autorités indépendantes est sensiblement différenciée en fonction d’un côté, de la montée en charge propre à chacune d’entre elles et de l’autre, de l’extension de leurs attributions. En la matière, chaque autorité se prévalant de besoins spécifiques, les politiques de recrutement se caractérisent par une grande diversité. Depuis 1984, des dérogations législatives ou réglementaires autorisaient les AAI à recruter, sous conditions, des agents contractuels sur des emplois permanents. En 2017, le législateur a choisi de renforcer leur autonomie de recrutement en ne fixant plus de conditions au recrutement d’agents contractuels, dans la limite de leur plafond d’emplois et de leurs ressources financières. Elles peuvent aussi employer des fonctionnaires civils et militaires, placés auprès d’elles dans une position conforme à leur statut (position normale d’activité, détachement ou mise à disposition). Si les contrôles conduits par la Cour font ressortir la diversité des situations, ils font aussi ressortir le recours privilégié à des agents contractuels. À cet égard, sans en faire une application uniforme, la position normale d’activité (PNA), instituée en 2008 pour faciliter la mobilité professionnelle et fonctionnelle des fonctionnaires, pourrait être davantage utilisée pour les agents affectés dans un emploi de même nature que celui qu’ils occupaient dans leur administration d’origine. Cette option serait particulièrement justifiée pour les fonctions administratives et les emplois supports. Plusieurs autorités recourent en effet, de façon quelque peu détournée de son objectif premier, au détachement de fonctionnaires sur contrat ; elles leur accordent par ce biais des gains de rémunération substantiels par rapport à leur situation antérieure. La mobilité en retour en est rendue plus difficile. Par ailleurs, dans certaines autorités, se pose un problème de rotation et de mobilité des personnels contractuels. Il peut être accru dans la mesure où l’employeur public est tenu de proposer à ces agents la transformation de leur contrat à durée déterminée (CDD) en contrat à durée indéterminée (« CDIsation ») lorsque la durée de service effectif est au moins égale à six années au cours des huit années précédant la publication de la loi du 12 mars 2012 dite « loi Sauvadet ». Enfin, des chevauchements de compétences existent entre des régulateurs aux missions initialement bien définies. Ce constat, qui n’entrait pas dans le champ de la présente enquête, pourrait justifier, à tout le moins, un effort accru de mutualisation des moyens.

Des rémunérations attractives et peu encadrées

Les charges de personnel des autorités administratives indépendantes représentent une part prépondérante de leurs dépenses. Au cours de la période sous revue (2011-2016), les autorités incluses dans l’échantillon ont connu une évolution contrastée de leur plafond d’emplois. Dans le même temps, plusieurs d’entre elles ont connu une extension de leur champ d’intervention. À cet égard, il importerait qu’elles rendent mieux compte de leur gestion par des indicateurs représentatifs de leur activité et de leur performance, afin de pouvoir justifier toute demande de ressources supplémentaires. Elles devraient également assurer un suivi plus vigilant du temps de travail effectif dont la gestion se révèle dans l’ensemble perfectible. Le nombre des emplois « hors plafond » a eu tendance à augmenter, témoignant d’un « point de fuite » du dispositif de pilotage de leur masse salariale. Ce constat pose la question de l’efficacité des outils de régulation budgétaire mis en place. Par ailleurs, si la masse salariale a connu une progression contenue, au cours de la période sous revue, en revanche, celle de leurs dirigeants s’est révélée dynamique. Pour ces derniers, les éléments de la rémunération varient selon que le président d’une autorité exerce ses fonctions à temps complet, à temps partiel ou après avoir été admis à la retraite. Si les rémunérations (traitements indiciaires, indemnités de fonction) des présidents et des membres sont fixées, en principe, par des textes réglementaires, la Cour a néanmoins pu relever que des situations appelaient des régularisations. Les rémunérations des présidents sont comparables à celles des fonctions administratives les plus élevées. Aussi, dans le respect de l’indépendance des autorités, un rapprochement avec le dispositif d’encadrement de la rémunération des dirigeants des établissements publics administratifs de l’État, pour ce qui concerne la part fonctionnelle, serait-il pertinent. De même, les revenus d’activité des présidents et membres des AAI, anciens fonctionnaires, sont susceptibles d’être intégralement cumulés avec la pension de retraite de la fonction publique. À l’instar du dispositif conçu par le « guichet unique » et institué lors de la nomination du nouveau président de la Commission de régulation de l’énergie, la fixation ou la revalorisation de l’indemnité de fonction allouée pourrait, à l’avenir, tenir compte de la liquidation de la pension de retraite de la fonction publique. Enfin, un « cadre de gestion », déterminant les règles de rémunération des agents des autorités et fixant les mesures de progression salariale, n’a pas toujours été fixé ou fait l’objet d’une actualisation régulière. Rares sont les autorités où les rémunérations des personnels font l’objet d’une présentation aux organes délibérants. Aucune échelle de rémunérations harmonisées n’est précisée par un texte, au motif de préserver la possibilité d’ajuster, au cas par cas, la rémunération de certains profils hautement qualifiés et spécialisés, sans que soient distinguées les fonctions spécifiques des fonctions classiques. S’agissant des rémunérations accessoires, les « cadres de gestion » pourraient s’inspirer des principes mis en œuvre par les dispositifs liés à la performance collective et individuelle, qui existent déjà dans les services de l’État. Les personnels – fonctionnaires et contractuels – bénéficient, dans la majorité des cas, d’une politique de rémunération attractive, plus avantageuse, et donc plus onéreuse, que celle des autres services de l’État. Les rémunérations servies ne comportent qu’exceptionnellement un mécanisme de modulation liée à la performance individuelle, bien qu’il s’agisse là d’une évolution commune des modalités de rémunération dans le secteur public. Le contrôle des rémunérations, opéré parfois de façon peu rigoureuse, demeure perfectible. Au regard des constats opérés, la Cour s’est attachée à dégager les voies et moyens d’une meilleure maîtrise des effectifs et des dépenses de rémunération des autorités. Elle recommande en particulier de tirer tout le parti des récentes dispositions visant à améliorer le contrôle parlementaire, de clarifier le cadre et l’organisation budgétaires pour mieux identifier et, le cas échéant, ajuster les crédits mis à disposition, de renforcer le dialogue de gestion et la maîtrise des risques et, enfin, de poursuivre la mutualisation des fonctions support.

La Cour formule les huit recommandations suivantes :

1. Etayer le suivi de la gestion des AAI par des indicateurs représentatifs de leur activité et de leur performance, afin de pouvoir justifier toute demande de ressources supplémentaires ; 
2. Mettre en place un pilotage de la masse salariale, en s’appuyant sur des instruments fournis par la direction du budget et adaptés aux besoins des autorités administratives indépendantes ; 
3. Pour chaque autorité indépendante, donner un fondement réglementaire à la rémunération du président et à l’indemnisation des membres ;
 4. Généraliser l’adoption par chaque autorité indépendante d’un cadre de gestion en matière de rémunérations ; 
5. Procéder à la présentation régulière, pour les autorités dotées d’un collège, d’un suivi détaillé de l’évolution des niveaux de rémunérations et de la masse salariale ; 
6. Utiliser plus largement les possibilités de modulation de la part variable de la rémunération liée à la performance individuelle, sur la base d’entretiens d’évaluation ; 
7. Formaliser dans une charte de gestion, quand elle n’existe pas, le dialogue avec le responsable de programme, particulièrement en matière de recrutement et de gestion prévisionnelle ; 
8. Amplifier la démarche de mutualisation des services et l’étendre au domaine des ressources humaines.

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

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