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Le juge administratif et les autorités de régulation économique :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le juge administratif et les autorités de régulation économique :
Le juge administratif et les autorités de régulation économique :

DOSSIER THÉMATIQUE DU CONSEIL D’ETAT 


La notion de régulation est difficile à définir. Une première approche, qui est aussi la plus restrictive, la saisit par son objet, qui est d’abord économique : pour le professeur Gaudemet, sous cet angle, «la régulation est l’action normative ou para-normative qui accompagne l’ouverture d’un marché antérieurement monopolisé, qui en assure l’ouverture à de nouveaux opérateurs, et l’installation progressive de la concurrence sur celui-ci » (Droit administratif, LGDJ, 20e éd., 2012, pp. 439-443). La doctrine avance également une définition de la régulation par les moyens originaux utilisés par une autorité administrative et la mission globale qui lui est confiée. En ce sens, la régulation, qui excède le seul champ économique, se caractérise par l’institutionnalisation d’un régulateur, prenant parfois la forme d’une autorité administrative indépendante, exerçant une mission globale de police administrative en ayant recours à une palette d’outils diversifiés relevant du « droit dur » (réglementation, autorisation, sanction) comme du « droit souple » (recommandation, coordination, prise de position, mise en garde...).
Le présent dossier thématique est plus précisément consacré à la jurisprudence administrative relative aux autorités administratives ou publiques indépendantes chargées de missions de régulation économique.
Ce dossier présente les différentes catégories de recours portés devant le juge administratif dans le cadre de son contrôle de l’activité des autorités de régulation économique (1), les principales caractéristiques de l’office du juge en la matière (2) et fait une revue – non exhaustive - des grands principes régissant l’intervention des autorités de régulation économique dégagés par sa jurisprudence (3).


Le juge administratif partage en partie cette matière avec le juge judiciaire
Si l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice de leurs prérogatives de puissance publique, par de telles autorités administratives, relève en principe de la compétence de la juridiction administrative, le Conseil constitutionnel a admis que le législateur, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, puisse attribuer ce contentieux à l’ordre juridictionnel principalement intéressé « lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire » (CC, 23 janvier 1987, no 86-224 DC, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence). Certaines décisions non réglementaires des autorités de régulation économique relèvent ainsi du juge judiciaire (c’est le cas, notamment, de décisions de l’Autorité de la concurrence en vertu des articles L. 464-7 et L. 464-8 du code de commerce  ou de certaines décisions de l’Autorité des marchés financiers, en vertu de l’article L. 621-30 du code monétaire et financier).


Au sein de la juridiction administrative, une partie significative de ce contentieux est directement portée devant le Conseil d’Etat qui, en vertu de l’article R. 311-1 du code de juridiction administrative, connaît en premier et dernier ressort des recours dirigés contre les décisions prises, au titre de leur mission de contrôle ou de régulation, par les organes de bon nombre des autorités administratives indépendantes chargées de missions de régulation économique. Les juridictions de premier degré connaissent alors des décisions de ces autorités qui ne sont pas prises au titre de ces missions de contrôle ou de régulation, telles que le refus d’instruire le dossier d’un candidat à un appel d’offre (CE, 10 juin 2013, Société Bigben Interactive, n° 363082, T.) ou le contentieux indemnitaire (CE, 18 décembre 2013, Mme L. et autres, n° 365844, T.).


1- L’intervention des autorités administratives indépendantes de régulation économique donne lieu à des contentieux variés devant le juge administratif
On peut concevoir plusieurs typologies des recours auxquels donnent lieu les actes et décisions des autorités indépendantes de régulation économique. On peut notamment distinguer, en fonction de l’objet du litige porté devant le juge, le contentieux des actes réglementaires de ces autorités (1-1), les recours dirigés contre leurs actes individuels (1-2), le contentieux, plus récent, des actes non décisoires de « droit souple » (1-3) et, enfin, le contentieux indemnitaire tendant à engager la responsabilité de ces autorités à raison des dommages qu’elles causent (1-4).


1-1 Le contentieux des actes réglementaires des autorités de régulation économique
La plupart des autorités indépendantes de régulation économique ont été dotées par le législateur du pouvoir d’édicter des normes mettant en œuvre la loi. Le Conseil constitutionnel a admis la conformité d’un tel pouvoir réglementaire à l’article 21 de la Constitution, qui confie le pouvoir réglementaire au Premier ministre sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République, dès lors qu’il s’exerce dans un domaine déterminé et dans le cadre défini par les lois et règlements (CC, 18 septembre 1986, n° 86-217 DC, Loi relative à la liberté de communication).
Le juge administratif connaît, par la voie du recours pour excès de pouvoir, de litiges portant sur les règles édictées par ces autorités. C’est à ce titre que le Conseil d’Etat a, par exemple, été conduit à contrôler la légalité d’une décision du CSA fixant les règles de répartition du temps d'actualité accordé aux représentants du Gouvernement, de la majorité parlementaire et de l'opposition, par les services de communication audiovisuelle (CE, 7 juill. 1999, Front national, no 198357, Rec.) ou encore à se prononcer sur la légalité de décisions de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) relatives aux tarifs pratiqués par les opérateurs de téléphonie mobile (CE, 5 décembre 2005, Fédération nationale UFC Que Choisir, nos 277441 et autres, T. ; CE, 19 mai 2008, Fédération nationale UFC Que Choisir, n° 311197, T., qui juge que cette décision est soumise à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation).
Au-delà des réglementations, au sens strict du terme, édictées par de telles autorités, le juge administratif peut également être saisi de recours tendant à l’annulation d’actes qui ne se présentent pas comme tels mais qui sont revêtus d’une portée réglementaire. C’est ainsi que le Conseil d’Etat a jugé recevable le recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision de la Commission nationale de la communication et des libertés (ancêtre du CSA) intitulée « Note de terminologie relative à certains termes ou expressions employés en matière de programmes télévisés » qui ajoutait à la réglementation existante (CE,  16 novembre 1990, S.A. « La Cinq », n° 97585, Rec.).
Symétriquement, le juge administratif est conduit à trancher des litiges relatifs aux refus de telles autorités de régulation économique de faire usage de leur pouvoir réglementaire. Est ainsi recevable le recours pour excès de pouvoir dirigé contre le refus opposé par le CSA à la demande d’une association tendant à ce qu’il adresse une recommandation aux opérateurs publics de radiodiffusion et de télévision relative au respect du caractère pluraliste des courants de pensée, qui constitue un acte faisant grief (CE, 18 décembre 2002, Association Promouvoir, n° 232273, Rec.).
Enfin, le Conseil d’Etat a précisé que lorsqu’un acte se présentant comme un avis ou une recommandation revêt en réalité le caractère de dispositions générales et impératives, il peut faire l’objet d’un recours. Il en va de même lorsqu’un tel avis ou une recommandation présente le caractère de prescriptions individuelles dont l’autorité pourrait ultérieurement censurer la méconnaissance (CE, 11 octobre 2012,Société ITM Entreprises et autre, nos 346378 et 346444, Rec. ; Société Casino-Guichard-Perrachon, n° 357193, Rec.).


1-2 Le contentieux des décisions individuelles des autorités de régulation économique
Les décisions individuelles des autorités indépendantes de régulation économique dont connaît la juridiction administrative sont d’une grande variété.
Le juge administratif est notamment saisi de recours dirigés contre des décisions relatives à des demandes d’agrément ou d’autorisation ou toutes les décisions qui sont liées à ces procédures. Ainsi, de tels recours peuvent porter sur des opérations d’acquisition ayant des conséquences sur une autorisation préalablement délivrée (CE, 11 avril 2014, Syndicat des réseaux radiophoniques nationaux, n° 348972, T., sur l’agrément par le CSA de l’acquisition de diverses sociétés exploitant des services radiophoniques), sur la modification des conditions d’exploitation d’une ressource (CE, Assemblée, 13 juillet 2016, Société Métropole Télévision – Société Paris Première, n° 396476, Rec., sur un rejet par le CSA de la demande d’agrément de la modification des modalités de financement de la chaîne Paris Première) ou encore sur l’octroi ou le refus d’abroger une autorisation d’exercer une activité économique (CE, 30 juin 2006, Société Neuf Télécom SA, n° 289564, Rec., affaire relative au refus de l’ARCEP de faire droit à une demande d’abrogation d’autorisations d’utilisation de fréquences).
Le contentieux des autorisations et refus d’autorisations des opérations de concentration par l’Autorité de la concurrence est emblématique de cette catégorie de recours. À l’occasion de la contestation, par un concurrent, de l’autorisation de concentration délivrée par l’Autorité de la concurrence sur le marché des matériaux de construction, le Conseil d'État a, par exemple, explicité la méthode d’analyse des effets concurrentiels d’une opération de concentration et du risque de création d’une position dominante collective et précisé l’office de l’Autorité de la concurrence pour déterminer si des engagements pris pour remédier aux effets anticoncurrentiels d’une opération de  concentration sont pertinents et suffisants (CE, 5 novembre 2014, Société Wienerberger, n° 373065, Rec.). Les décisions rendues en matière de concentration dans le secteur des médias illustrent également l’apport de la jurisprudence administrative dans ce domaine.


Le contentieux des concentrations dans le secteur audiovisuel
Quelques décisions récentes du Conseil d’Etat permettent d’illustrer l’apport de sa jurisprudence s’agissant du contentieux des concentrations dans le secteur audiovisuel. Une telle opération fait intervenir deux décisions administratives : l’autorisation de l’opération de concentration elle-même, délivrée par l’Autorité de la concurrence et une décision par laquelle le CSA agrée cette opération pour maintenir les autorisations d’exploitation du domaine hertzien dont disposent les sociétés en cause dans l’opération. Ces deux décisions relèvent du contrôle du juge administratif.
Par une décision du 30 décembre 2010, le Conseil d’État a ainsi statué sur le recours en excès de pouvoir tendant à l’annulation, d’une part, de la décision par laquelle l’Autorité de la concurrence avait autorisé, sous réserve de certains engagements, l’acquisition du Groupe AB par la société TF1, et, d’autre part, de la délibération du CSA donnant son agrément à cette opération. A cette occasion, la section du contentieux a, en premier lieu, rappelé qu’il incombe à l’Autorité de la concurrence, lorsqu’une opération soumise à son autorisation lui est notifiée, d’user de ses pouvoirs d’interdiction, d’injonction, de prescription ou de subordination de cette autorisation à la réalisation d’engagements, à proportion de ce qu’exige le maintien d’une concurrence suffisante. Dès lors qu’elle estime que les effets concurrentiels probables de l’opération ne sont pas tels que l’interdiction serait la seule mesure proportionnée possible, il lui appartient d’examiner si, compte tenu des engagements pris, le cas échéant, par les parties, l’opération peut être autorisée. En second lieu, la section a jugé que, pour la délivrance des autorisations d’émettre sur la TNT, le CSA doit, à l’issue de la procédure d’appel d’offres prévue par la loi, choisir les projets contribuant le mieux à l’objectif de sauvegarde du pluralisme des courants d’expression socioculturels et les plus à même de répondre à l’intérêt du public, et veiller à ce que la diversification suffisante des opérateurs et le jeu normal de la concurrence permettent de respecter cet objectif et cet intérêt. En cas de circonstances nouvelles susceptibles de modifier substantiellement les données au vu desquelles a été délivrée une autorisation, dont une opération de concentration, le CSA doit déterminer si les modifications envisagées sont de nature à compromettre l’impératif fondamental de pluralisme et l’intérêt du public et justifient, dès lors, l’abrogation de l’autorisation. À cette fin, il prend en compte les circonstances de fait et de droit à la date où il se prononce et, le cas échéant, les engagements pris pour atténuer ou compenser les effets probables de ces modifications (CE, Section, 30 décembre 2010, Société Métropole Télévision, nos 338197 et 338273, Rec.).
Par deux décisions du 28 décembre 2012, l’Assemblée du contentieux s’est prononcée sur un recours relatif à l’opération de prise de contrôle de TPS et CanalSat par la société Groupe Canal Plus. En 2006, cette prise de contrôle avait été autorisée par le ministre chargé de l’économie, sous réserve du respect de 59 engagements destinés à prévenir les effets anticoncurrentiels de l’opération. Ayant constaté le non-respect de certains de ces engagements, l’Autorité de la concurrence avait, en décembre 2011, retiré l’autorisation et infligé une amende. En exécution de cette décision, la société Groupe Canal Plus avait à nouveau notifié l’opération de prise de contrôle, qui avait été à nouveau autorisée par une décision du 23 juillet 2012 de l’Autorité, sous réserve du respect de 23 injonctions. Le Conseil d’État était saisi d’un recours dirigé, notamment, contre ces deux décisions.
L’Assemblée a tout d’abord relevé que la décision de retrait de l’autorisation de réaliser la concentration avait le caractère d’une sanction, conformément à ce qu’avait déjà jugé le Conseil constitutionnel, saisi d’une QPC (CC, 12 octobre 2012, n° 2012-280 QPC). Le Conseil d’État s’est ensuite prononcé sur l’ensemble des manquements aux engagements retenus par l’Autorité de la concurrence. Il a jugé que lorsqu’un engagement a été respecté formellement mais que les sociétés qui l’avaient pris ont adopté des mesures ou un comportement qui a eu pour conséquence de le priver de toute portée et de produire des effets anticoncurrentiels qu’il entendait prévenir, ces sociétés doivent être regardées comme ayant méconnu l’engagement. Le Conseil d’Etat a jugé que tel était le cas en l’espèce, même s’il a partiellement remis en cause l’analyse de l’Autorité de la concurrence.
L’Assemblée a enfin contrôlé les sanctions prononcées à l’encontre de la société Groupe Canal Plus. Elle a jugé que la mesure de retrait de l’autorisation avait un objet punitif mais visait aussi à préserver l’ordre public économique, si bien qu’elle devait être proportionnée à la fois à la gravité des manquements constatés et aux exigences de maintien ou de rétablissement de la concurrence. En l’espèce, après avoir estimé que les manquements de la société Groupe Canal Plus revêtaient une particulière gravité, le Conseil d’État, eu égard à cette gravité et à la nécessité d’assurer le maintien d’une concurrence suffisante, a confirmé le retrait de l’autorisation. Eu égard à l’infirmation partielle de l’analyse de l’Autorité de la concurrence sur deux des manquements, il a néanmoins diminué le montant de la sanction pécuniaire (CE, Assemblée, 21 décembre 2012, Société Groupe Canal Plus et société Vivendi Universal, n° 353856, Rec.).
S’agissant de la décision ayant ensuite à nouveau autorisé la même opération de concentration, le Conseil d’Etat a jugé que l’Autorité de la concurrence n’avait pas commis d’erreur d’appréciation dans l’analyse des effets anticoncurrentiels nombreux de l’opération de concentration qui lui avait été à nouveau notifiée. Il a précisé, en s’inspirant de la jurisprudence de la CJUE, que l’Autorité de la concurrence devait caractériser les risques concurrentiels de l’opération à partir d’une analyse prospective tenant compte de l’ensemble des données pertinentes et se fondant sur un scénario économique plausible.
Le Conseil d’Etat a ensuite écarté l’ensemble des critiques portant sur la proportionnalité des injonctions prononcées par la décision. D’une part, il a jugé que toutes les injonctions critiquées étaient adaptées, nécessaires et proportionnées aux exigences du maintien d’une concurrence suffisante sur les marchés affectés par l’opération. D’autre part, en réponse aux concurrents de la société Groupe Canal Plus, il a estimé que, prises ensemble, ces injonctions étaient de nature à prévenir les effets anticoncurrentiels de l’opération (CE, Assemblée, 21 décembre 2012, Société Groupe Canal Plus et autres, nos362347, 363542, 363703, Rec.).
Par une décision du 23 décembre 2013, l’Assemblée du contentieux a statué sur un litige relatif à la prise de contrôle par le groupe Vivendi, maison mère du groupe Canal Plus, de plusieurs sociétés du groupe Bolloré Médias, concentration qui avait été autorisée par l’Autorité de la concurrence. 
Le Conseil d'État a rappelé que s’il appartient à l’Autorité de la concurrence d’user de ses pouvoirs d'interdiction, d'injonction, de  prescription ou de subordination de son autorisation à la réalisation effective d'engagements, c’est à proportion de ce qu'exige le  maintien d'une concurrence suffisante sur les marchés affectés par l’opération. Lorsqu’elle identifie un effet anticoncurrentiel, elle n’est donc pas tenue d’adopter des mesures correctives de nature à supprimer intégralement cet effet, pourvu que les mesures prises permettent le maintien d’une concurrence suffisante.
Le Conseil d'État a en outre précisé que l’Autorité ne peut accepter des engagements des parties que s'ils sont suffisamment certains et mesurables pour garantir que les effets anticoncurrentiels qu’ils  ont pour finalité de prévenir ne seront pas susceptibles de se produire dans un avenir relativement proche. En l'espèce, il a estimé que l’engagement pris par Canal Plus de ne pas acquérir, au cours d’une même année, les droits de diffusion à la fois en télévision payante et en clair pour plus vingt films français récents inédits en clair n’était manifestement pas de nature à prévenir la réalisation dans un avenir proche d’un effet anticoncurrentiel.
Enfin, si le Conseil d'État a annulé la décision de l'Autorité de la concurrence autorisant la concentration, il a toutefois relevé que l’annulation immédiate de l’autorisation ôterait toute valeur contraignante aux engagements pris par les parties alors que l’opération de concentration avait eu lieu. Pour éviter un tel vide juridique, il a décidé que l'annulation prononcée ne prendrait effet qu’à compter du 1er juillet 2014 et ne vaudrait que pour l’avenir. (CE, Assemblée, 23 décembre 2013, Société Métropole télévision (M6) et Société Télévision Française 1 (TF1), nos 363702 et 363719, Rec.).


Au titre des décisions individuelles prises par les autorités de régulation économique, le juge administratif connaît également des recours dirigés contre les décisions par lesquelles ces autorités refusent d’exercer leurs prérogatives, telles que le refus d’engager une procédure de sanction (CE, Section, 30 novembre 2007, T. et autres, n° 293952, Rec., s’agissant du refus de l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles d’engager une telle procédure).
Enfin, entrent également dans cette catégorie les recours dirigés contre les sanctions prononcées par les organes compétents de ces autorités. Le Conseil constitutionnel a en effet admis que des autorités administratives indépendantes puissent être dotées par le législateur de pouvoirs de sanction dans la limite nécessaire à l’accomplissement de leurs missions, dès lors que la loi assortit l’exercice de ces pouvoirs des mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis, tels que le respect des droits de la défense (CC, 17 janvier 1989, n° 88-248 DC, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication). Les recours dirigés contre de telles sanctions ont été l’occasion, pour la juridiction administrative, d’apporter des précisions importantes sur les règles applicables à ces autorités en la matière et parfois de dégager des principes transposables, plus largement, à l’ensemble des sanctions administratives (cf. 3).


1-3 L’ouverture du prétoire aux actes de « droit souple »
Au-delà de ces décisions réglementaires et individuelles, l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat a récemment admis, par deux décisions du 21 mars 2016, la recevabilité des recours en excès de pouvoir tendant à l’annulation d’actes dépourvus de portée décisoire dits « de droit souple », tels que des avis, recommandations, mises en garde et prises de position adoptés par les autorités de régulation dans l’exercice de leurs missions, lorsqu’ils sont de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique, ou ont pour objet d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles ils s’adressent. Dans ce cas, il appartient au juge, saisi de moyens en ce sens, d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité de ces actes en tenant compte de leur nature et de leurs caractéristiques, ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité de régulation. Il lui appartient également, si des conclusions lui sont présentées à cette fin, de faire usage des pouvoirs d’injonction qu’il tient du titre Ier du livre IX du code de justice administrative.
Le Conseil d’Etat a ainsi jugé recevables les recours tendant à l’annulation d’un communiqué publié par l’Autorité des marchés financiers sur son site internet mettant en garde les investisseurs contre les conditions dans lesquelles étaient commercialisés certains produits de placement (CE, Assemblée, 21 mars 2016,Société Fairvesta International GmbH et autres, nos 368082, 368083 et 368084, Rec.), d’une prise de position de l’Autorité de la concurrence reconnaissant à une société, pour l’exécution d’une décision de concentration, la possibilité d’acquérir des droits de distribution exclusive de chaînes de télévision sur la plateforme de diffusion d’une autre société (CE, Assemblée, 21 mars 2016, Société NC Numéricable, n° 3900023, Rec.) ou encore de recommandations émises par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution sur les conventions conclues entre les entreprises d’assurance et les intermédiaires en assurance concernant la distribution des contrats d’assurance vie, qui ont pour objet d’inciter leurs signataires à modifier sensiblement leurs relations réciproques (CE, 20 juin 2016, Fédération française des sociétés d’assurances, n° 384297, T.). Le délai pour exercer un recours contentieux contre ce type d’acte ne déroge pas au droit commun. Il est en principe de deux mois à compter de la publicité de la mesure. Ce délai peut dans certains cas ne pas être opposable au requérant, qui doit malgré tout exercer son recours dans un délai raisonnable, c’est-à-dire dans un délai d’un an à compter du moment où il a eu connaissance de l’acte litigieux (CE, Assemblée, 13 juillet 2016, M. C. n° 387763, Rec.).


1-4 Les recours tendant à l’engagement de la responsabilité des autorités de régulation économique
Le juge administratif peut être saisi de recours tendant à l’engagement de la responsabilité des autorités administratives de régulation économique à raison des dommages qu’elles causent du fait d’une intervention, fautive ou non. La juridiction administrative est en effet compétente pour connaître des actions indemnitaires mettant en cause le fonctionnement de ces services publics, y compris lorsque le législateur a attribué au juge judiciaire une partie du contentieux des décisions de ces autorités, comme c’est le cas pour certaines sanctions prononcées par l’Autorité des marchés financiers (TC, 2 mai 2011, Société Europe Finance et Industrie, n° 3766, Rec.).
Les activités de surveillance économique et financière constituent l’un des domaines dans lesquels est maintenue l’exigence d’une faute lourde pour engager la responsabilité de l’autorité administrative. Les clients d’un établissement bancaire ou financier défaillant ne peuvent demander au régulateur l’indemnisation du préjudice résultant de sa carence dans l’exercice de sa mission de surveillance qu’en cas de faute lourde. Il en va ainsi, notamment, en cas de défaillance de la commission des opérations de bourses (CE, 22 juin 1984, Société « Pierre et Cristal » et autres, n° 18371, T.) ou de carence fautive de la commission bancaire dans l’exercice de sa mission de surveillance et de contrôle des établissements de crédit (CE, Assemblée, 30 novembre 2001, Ministre de l’économie c/ K. et autres, n° 219562, Rec.).
En l’absence de toute illégalité commise par l’autorité de régulation, sa responsabilité sans faute peut également être recherchée lorsque son intervention crée un préjudice anormal et spécial. Le Conseil d’Etat en a jugé ainsi, s’agissant du refus opposé, par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, à la demande de modification des spécifications techniques dont était assortie une autorisation d’usage de fréquence qui, quoique légal, avait causé au pétitionnaire un préjudice anormal et spécial (CE, 13 juin 2001, V., n° 211403, T.).


2- L’office du juge administratif en matière de régulation économique 
Les recours dirigés contre les actes des autorités administratives indépendantes chargées de missions de régulation économique conduisent le juge administratif à contrôler différents aspects de leurs décisions et de l’exercice de leurs missions.
Le juge administratif est d’abord conduit à contrôler le respect par ces autorités des limites de leurs compétences. Cette appréciation tient compte de la mission globale confiée à ces autorités. C’est à ce titre que l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat est par exemple venue confirmer, sur le fondement de l’article L. 621-1 du code monétaire et financier qui attribue à l’Autorité des marchés financiers une mission générale de protection de l’épargne et d’information des investisseurs, la compétence de cette Autorité pour publier sur son site internet des communiqués de « mise en garde » des épargnants, publications qui n’étaient pas explicitement mentionnées par ce code, ni par le règlement général de l’Autorité (CE, Assemblée, 21 mars 2016, Société Fairvesta International GmbH et autres, nos 368082 et autres, Rec.). Le Conseil d’Etat a également admis, dans le silence des textes, la compétence de l’ARCEP pour organiser, par décision réglementaire, la collecte périodique d’informations auprès des opérateurs de télécommunication, dès lors que ces informations sont nécessaires à l’accomplissement de ses missions (CE, 10 juillet 2013, Sociétés AT&T Global Network Services France SAS et autres, n° 360397, T.).
Le juge contrôle également le respect des procédures encadrant l’adoption de leurs décisions. L’Assemblée du contentieux, saisie d’un recours contre le refus, par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, d’agréer la modification des modalités de financement de la chaîne de la TNT LCI, a ainsi précisé les conditions dans lesquelles le Conseil procède à l’étude d’impact précédant une telle décision (CE, Assemblée, 17 juin 2015, Société en commandite simple La Chaîne Info, n° 384826, Rec.).
S’agissant du fond des décisions par lesquelles ces autorités mettent en œuvre leurs pouvoirs d’autorisation, d’interdiction ou encore d’injonction, qui sont des décisions de police administrative, le juge administratif contrôle le respect des conditions légales de leur adoption. A cette occasion, il est souvent conduit à exercer un contrôle dit de « proportionnalité ». L’Assemblée du contentieux l’a affirmé, notamment, à propos du contrôle des opérations de concentration par l’Autorité de la concurrence : lorsqu’une telle opération lui est notifiée, il incombe à cette autorité d’user des pouvoirs d’interdiction, d’injonction, de prescription ou de subordination de son autorisation à la réalisation effective d’engagements pris par les parties, qui lui sont conférés par la loi, à proportion de ce qu’exige le maintien d’une concurrence suffisante sur les marchés affectés par l’opération. Le juge vérifie ainsi le caractère adapté, nécessaire et proportionné de telles mesures. En revanche, lorsque le juge de l’excès de pouvoir examine un moyen tiré de ce que les injonctions prononcées seraient insuffisantes pour prévenir les effets anticoncurrentiels de l’opération notifiée, il lui appartient de l’apprécier au regard de la pertinence et de l’efficacité globale de l’ensemble de ces mesures (CE, Assemblée, 21 décembre 2012, Société Groupe Canal Plus et autres, nos 362347, 363542, 363703, Rec.). Ce contrôle de proportionnalité du juge est également applicable aux sanctions prononcées par les organes des autorités de régulation.


Le contentieux de la régulation économique donne lieu, par ailleurs, à la mise en œuvre d’une large palette de moyens et pouvoirs du juge administratif.
Etant conduit à apprécier la pertinence et la proportionnalité de décisions de régulation économique d’une grande technicité, le juge fait usage des différents instruments à sa disposition pour conduire ses investigations dans ces dossiers souvent complexes. Il lui est possible de recourir à des expertises (art. R. 621-1 et suivants du code de justice administrative), à des « enquêtes à la barre » ou sur les lieux (art. R. 623-1 du code de justice administrative, mis en œuvre par exemple dans une procédure relative à une décision de l’Autorité de régulation des télécommunications sur le marché du renseignement téléphonique : CE, Section, 25 juin 2004, Société Scoot France et Société Fonecta, nos 249300, 249722, Rec.), à l’« amicus curiae » (art. R. 625-3 du code de justice administrative) ou encore à l’avis technique (art. R. 625-2) dont l’une des premières mises en œuvre a concerné le marché de l’électricité (CE, 28 mars 2012, Société Direct Energie et autres, nos330548 et autres, Rec.).
Une partie de ce contentieux relève du juge de l’excès de pouvoir. Ce juge peut seulement annuler la décision contestée ou rejeter le recours mais ne peut pas modifier la décision en cause. En revanche, lorsqu’une décision est assortie de conditions, le Conseil d’Etat a admis que dans certains cas, il ne pourrait annuler que certaines des conditions de la décision s'il résulte de l'instruction que le réexamen auquel l’autorité devra à nouveau procéder, sur ce seul point, n'est pas susceptible de remettre en cause le principe de la décision (CE, Assemblée, 23 décembre 2013,Société Métropole télévision (M6), n° 363978, Rec.). Le juge administratif peut également moduler dans le temps les effets des décisions juridictionnelles qu’il prononce. Si cela est nécessaire, il peut en effet déroger au principe de l’effet rétroactif de l’annulation et prévoir, dans sa décision, que tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine (CE, 23 décembre 2013, Société Métropole Télévision (M6) et Société Télévision française 1 (TF1), nos 363702 et 363719).


Le juge de la régulation économique est parfois conduit à se prononcer comme juge de plein contentieux : il peut alors réformer la décision qui lui est déférée. C’est en particulier le cas en matière de sanctions (CE, Assemblée, 16 février 2009, Société ATOM, n° 274000, Rec. ; article 42-8 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication pour le CSA, article L. 36-11 du code des postes et communications électroniques pour l’ARCEP, article L. 134-34 du code de l’énergie pour la Commission de régulation de l’énergie, article R. 621-45-I du code monétaire et financier pour l'AMF). Le juge administratif peut, à cet égard, être conduit à modifier la sanction adoptée par une autorité de régulation (cf., pour un cas d’augmentation du montant de la sanction pécuniaire prononcée par l’Autorité des marchés financiers, au regard de la gravité du manquement commis en toute connaissance de cause par une personne exerçant d’importantes fonctions au sein d’une banque : CE, 6 avril 2016, M. R., n° 374224, Rec.).
Les opérateurs économiques visés par des décisions des autorités de régulation mobilisent par ailleurs souvent les voies de droit d’urgence ouvertes devant le juge administratif, telles que le référé suspension (art. L. 521-1 du code de justice administrative), le référé mesures utiles ou le référé liberté, la liberté du commerce et de l’industrie et la liberté d’entreprendre ayant été reconnues comme des libertés fondamentales au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative invocables dans le cadre de cette procédure (CE, juge des référés, 12 novembre 2001, Commune de Montreuil-Bellay, n° 239840, Rec.).


3- Le juge administratif a précisé les principes encadrant l’exercice des pouvoirs des autorités chargées de missions de régulation économique
La plupart des autorités administratives indépendantes (AAI) de régulation économique cumulent, selon les cas, des pouvoirs de recommandation, de réglementation, d’autorisation, de contrôle, d’injonction, de sanction, voire de nomination. Si ces autorités, qui agissent au nom de l’Etat sans être subordonnées au Gouvernement, disposent par définition d’une large autonomie pour les mettre en œuvre, certaines garanties, destinées notamment à protéger les droits et libertés fondamentales des administrés, encadrent néanmoins l’exercice et le cumul de ces prérogatives. Les recours dirigés contre les décisions des autorités de régulation économique ont été l’occasion, pour le juge administratif, de préciser la portée de ces principes généraux dans le cadre tracé par la jurisprudence constitutionnelle et européenne.


3-1 Le juge administratif a précisé les implications du principe d’impartialité et du respect des droits de la défense
Applicabilité du principe général d’impartialité
Le principe d’impartialité, principe général du droit, s’impose à toute autorité administrative, et notamment aux autorités administratives indépendantes (CE, 14 juin 1991, Association Radio-solidarité, nos 107365 et autres, Rec.).
Saisi d’un litige relatif à l’agrément d’une opération de rachat de sociétés de télévision délivré par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, le Conseil d’Etat a notamment déduit de ce principe qu’il incombe aux membres de telles autorités de s’abstenir de toute prise de position publique de nature à en compromettre le respect (CE, Section, 30 décembre 2010, Société Métropole Télévision (M6), n° 338273, Rec.). Ainsi, la circonstance qu’un membre du Conseil supérieur de l’audiovisuel chargé d’examiner des demandes de conventionnement relatives à des services de télévision manifeste publiquement une opinion sur la suite à donner à ces demandes est de nature à mettre en cause la nécessaire garantie d’impartialité de l’intéressé et à entacher d’irrégularité la délibération du Conseil sur l’un de ces projets, à laquelle il avait participé (CE, 11 juillet 2012, SARL Media Place Partners, n° 351159, T.). 


Applicabilité de l’article 6 de la CEDH aux décisions des organes de sanction
L’autonomie de la notion d’« accusation en matière pénale » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a permis une application de ses stipulations à un large panel de sanctions administratives. En effet,  dès lors qu’elle remplit l’un des trois critères alternatifs posés par la Cour, tenant à la qualification de la mesure en droit interne, à la nature de l’infraction et à la sévérité de la sanction que la personne concernée risque d’encourir, une mesure doit respecter les principes posés par l’article 6 § 1 de la Convention (CEDH, 8 juin 1976, Engel et autres c. Pays-Bas, n° 5100/71). Cependant, l’article 6 § 1 dans son champ pénal ne peut être invoqué qu’au cas où « l’absence de garantie de la phase administrative est telle qu’elle emporte des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable d’une procédure ultérieurement engagée devant le juge » (CE, 26 mai 2008, Société Norélec, n° 288583, Rec.).
Le principe d’impartialité, garanti par ces stipulations, trouve donc à s’appliquer, dans ces conditions, aux organes des autorités de régulation économique dotés de pouvoirs de sanction. Dans la lignée de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH, 3 décembre 2002, Lilly c. France, n° 53892/00, à propos du Conseil de la concurrence ; CEDH, 27 août 2002, Didier c. France, n° 58188/00, à propos du Conseil des marchés financiers), le Conseil d’Etat l’a appliqué à propos des décisions du Conseil des marchés financiers siégeant en matière disciplinaire (CE, Assemblée, 3 décembre 1999, D., n° 207434, Rec.) et de la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers (CE, 4 février 2005, Société GSD gestions et Gautier, n° 269001, Rec.).
Au-delà du seul principe d’impartialité, le Conseil d’Etat a fait application, dans ces conditions, de l’ensemble des droits de la défense, garantis par les stipulations du même article 6, aux décisions des organes de sanction des autorités de régulation économique. Il a ainsi jugé que l’application de ce principe, précisé par le a. du § 3 de l’article 6, qui exige la communication préalable des griefs, par le b. qui impose que la personne poursuivie dispose de temps pour se défendre, le c. en tant qu’il lui donne le droit de se défendre elle-même ou de recourir à l’assistance d’une personne de son choix, le d. qui garantit l’égalité des droits pour l’audition des témoins et le e., qui prévoit la possibilité d’une assistance gratuite d’un interprète, était requise pour garantir, dès l’origine de la procédure, son caractère équitable par le respect de la conduite contradictoire des débats. En revanche, le droit à l’assistance gratuite d’un avocat, qui relève des modalités particulières propres à l’exercice de procédures juridictionnelles, ne peut être utilement invoqué sur le fondement de la CEDH par des requérants à l’encontre des décisions de ces organismes (CE, Section, 27 octobre 2006, P. et autres, n° 276069 et autres, Rec., à propos du conseil de discipline de la gestion financière et commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers).
Les conséquences de l’applicabilité de ces stipulations de la convention ont fait l’objet d’une jurisprudence abondante. Le Conseil d’Etat en a par exemple déduit que le Conseil supérieur de l’audiovisuel ne pouvait engager une procédure de sanction qu’à raison de faits postérieurs à une mise en demeure, susceptibles de traduire un manquement et que le rapport de présentation de l’affaire rédigé par la direction juridique du Conseil, après que les griefs ont été notifiés aux intéressés et qu’un délai leur a été imparti pour présenter des observations écrites, devait être communiqué à l’intéressé avant qu’il soit entendu (CE, 6 janvier 2006, Société Lebanese Communication Group, n° 279596, Rec.).
Le juge administratif en a, par ailleurs, tirés toutes les conséquences en termes d’encadrement et de sanction des conflits d’intérêts. Le Conseil d’Etat a, par exemple, annulé des sanctions prononcées par l’Autorité des marchés financiers au motif que l’un des membres de la commission des sanctions avait, avec la personne mise en cause, un lien faisant obstacle à ce qu’il délibère de façon impartiale (CE, Section, 27 octobre 2006, P. et autres, n° 276069, Rec.) ou encore que le rapporteur de l’affaire, alors même qu’il n’a pas voix délibérative, avait exercé les fonctions d’administrateur et de conseiller du président d’une société qui était l’un des principaux concurrents de la société mise en cause (CE, 26 juillet 2007, X., n° 293908, T.).


Article 6 et cumul de fonctions de poursuite et de sanction
La jurisprudence administrative a également précisé les conséquences de l’applicabilité de l’article 6 de la convention européenne des droits de l’homme quant au cumul, par ces autorités de régulation, des fonctions de poursuite et de sanction.
Sur ce point, le Conseil d’Etat a jugé que la possibilité, pour une telle autorité, de se saisir elle-même d’affaires entrant dans son domaine de compétence n’était pas, en elle-même, contraire aux stipulations de l’article 6, sous réserve que cette faculté soit suffisamment encadrée pour ne pas donner à penser que les membres de la formation disciplinaire tiennent les faits visés comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible comme d'ores et déjà reconnu (CE, 22 décembre 2011, Union mutualiste générale de prévoyance, n° 323612, T.). Les fonctions d’accusation et de prononcé de la sanction doivent être confiées à des organes distincts.
Dans l’affaire Société GSD gestions et Gautier (cf. supra), le Conseil d’Etat avait estimé que si l’un des membres siégeant au sein de la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers avait, en sa qualité de président du conseil de discipline de la gestion financière, notifié aux personnes sanctionnées les griefs retenus à leur encontre, intervenant ainsi au stade de l’engagement des poursuites, la circonstance qu’il ait ensuite délibéré sur la sanction n’avait pas pour autant entraîné une méconnaissance du principe d’impartialité dès lors qu’il n’avait, à cette occasion, ni présenté les faits comme établis, ni pris parti sur leur qualification d'infractions.
Le Conseil d’Etat en a, en revanche, décidé différemment à propos de l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles. L’encadrement de ce cumul de prérogatives a été jugé insuffisant au regard de l'étendue des pouvoirs de cette Autorité, couvrant à la fois le contrôle des organismes relevant du code des assurances ou du code de la mutualité, la décision d'ouvrir une procédure disciplinaire et de définir les griefs reprochés, l'instruction de la procédure et le prononcé des sanctions. Eu égard à l'insuffisance des garanties dont la procédure était entourée, la circonstance que les mêmes personnes se prononcent sur la décision de poursuivre, d'une part, et sur la sanction, d'autre part, a été regardée comme étant de nature à faire naître un doute objectivement justifié sur l'impartialité de cette autorité (CE, 22 décembre 2011, Union mutualiste générale de prévoyance, n° 323612, T.).
On peut encore citer une décision de l’Assemblée du contentieux relative à la faculté reconnue à l’Autorité de la concurrence de se saisir elle-même, sur proposition de son rapporteur général, de faits de nature à constituer des manquements aux engagements pris par des parties à une opération de concentration économique. Le Conseil d’Etat a estimé que cette faculté faisait l’objet d’un encadrement suffisant dès lors que l'instruction est menée, dans le respect des droits de la défense, sous l'autorité du rapporteur général, qui ne prend pas part à la décision et dont les dispositions du code de commerce garantissent l'indépendance à l'égard des formations compétentes pour prononcer les sanctions (CE, Assemblée, 21 décembre 2012, Société Groupe Canal Plus et société Vivendi Universal, n° 353856, Rec.).


Article 6 et cumul de pouvoirs réglementaire, de contrôle et de sanction
Le Conseil d’Etat s’est également prononcé sur le cumul, par de telles autorités de régulation économique, du pouvoir de fixer les règles dans un domaine déterminé et d'en assurer elle-même le respect, et du pouvoir de contrôle et de sanction. Dans une affaire relative à une décision de la commission bancaire prise en matière disciplinaire, il a jugé que le respect des stipulations de l’article 6 de la convention européenne des droits de l’homme ne faisait pas obstacle à ce qu’une autorité administrative cumule, en vertu de la loi, de tels pouvoirs, dès lors que le pouvoir de sanction était aménagé de telle façon que soient assurés le respect des droits de la défense, le caractère contradictoire de la procédure et l'impartialité de la décision (CE, 30 juillet 2003, Banque d’escompte et Wormser frères réunis, n° 238169, Rec.).
Droits de la défense et pouvoirs d’enquête
Le Conseil d’Etat a, par ailleurs, précisé la portée de la nécessaire protection des droits de la défense dans l’usage des pouvoirs d’enquête reconnus aux autorités de régulation économique, dans le cas où ils conduisent à révéler une infraction donnant lieu, par la suite, à une sanction prononcée par la même autorité.
A l’occasion d’un recours dirigé contre une sanction prononcée par l’Autorité des marchés financiers, le Conseil d’Etat a jugé que le principe des droits de la défense s’appliquait seulement à la procédure de sanction, qui est initiée par la notification de griefs émise par le collège de l’Autorité et la saisine de la commission des sanctions, mais pas à la phase préalable des enquêtes réalisées par les agents de l'Autorité. Le juge administratif contrôle néanmoins que les conditions dans lesquelles s’est déroulée la phase d’enquête et de contrôle qui a précédé l’ouverture de la phase de sanction n’ont pas porté une atteinte irrémédiable aux droits de la défense des personnes mises en cause qui serait de nature à entraîner l’annulation de la sanction prononcée à l’issue de la procédure (CE, 15 mai 2013, Société Alternative Leaders France, n° 356054, T. ; cf. également CE, 12 juin 2013, Société Natixis et autre, nos349185 et autre, T.)


Droits de la défense et protection du secret des affaires
Il est également revenu au juge administratif de préciser les conditions dans lesquelles les autorités de régulation économique doivent concilier le respect des droits de la défense et la nécessaire protection du secret des affaires. Cette question a notamment été soulevée à l’occasion d’un recours en excès de pouvoir dirigé contre les dispositions réglementaires du code de commerce qui déterminaient les modalités de contestation des décisions par lesquelles le rapporteur général de l’Autorité de la concurrence refuse la protection du secret des affaires ou accorde la levée de ce secret. Ces dispositions prévoyaient alors que ces décisions ne pouvaient être contestées qu’à l’occasion du recours contre la décision prise par l’autorité de la concurrence à l’issue de la procédure. Le Conseil d’Etat a estimé, dans cette affaire, que ces décisions étaient néanmoins susceptibles de faire grief, par elles-mêmes, aux parties dont émanent les pièces ou éléments en cause. En ne permettant de contester leur légalité qu’à l’occasion d’un recours contre la décision rendue par l’Autorité sur le fond, les dispositions contestées faisaient obstacle, le cas échéant, à l’exercice d’un recours ou d’une action en référé devant le juge compétent. Eu égard à l'ampleur et au caractère potentiellement irréversible des effets de ces décisions, et alors même que le préjudice qu'elles étaient susceptibles d'occasionner pouvait être réparé par la voie d'une action indemnitaire, le Conseil d’Etat a jugé que les dispositions du code de commerce contestées portaient atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (CE, 10 octobre 2014, Syndicat national des fabricants d’isolants en laines minérales manufacturées, n° 367807, T.).
Le respect des droits de la défense peut par ailleurs justifier, dans certains cas, qu’une autorité de régulation lève le secret des affaires. A l’occasion d’un litige mettant en cause une décision de l’Autorité de la concurrence, l’Assemblée du contentieux a jugé que si le rapporteur général de l'Autorité pouvait, en application du code de commerce, refuser à une partie la communication de documents ou d'informations mettant en jeu le secret des affaires, il lui incombait, dans les cas où la communication de telles informations est nécessaire à l'exercice des droits de la défense, de donner accès au contenu de ces informations, le cas échéant au moyen de versions non confidentielles des documents ou de résumés suffisamment explicites pour lui permettre l'exercice de ses droits. De même, si ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le rapport du rapporteur contienne des éléments couverts par le secret des affaires de personnes tierces et faisant l'objet d'une occultation, il incombe au rapporteur général, dans le cas où la communication de ces éléments est nécessaire à l'exercice des droits de la défense d'une partie, de lui donner accès à leur contenu, le cas échéant au moyen d'un résumé suffisamment explicite (CE, Assemblée, 21 décembre 2012, Société Groupe Canal Plus et autres, nos 362347 et autres, Rec.).


3-2 Le juge administratif a précisé les limites des pouvoirs de contrôle et d’enquête au regard du droit au respect de la vie privée
La juridiction administrative est également conduite à contrôler, dans le cadre de recours dirigés contre les décisions des autorités indépendantes de régulation économique, si les conditions dans lesquelles elles usent de leurs pouvoirs de contrôle et d’enquête ne méconnaissent pas d’autres droits et libertés fondamentales, et notamment le droit au respect de la vie privée, qui recouvre la protection du domicile.
Par une décision Société Inter Confort (CE, Section, 6 novembre 2009, Société Inter Confort, n° 304300, Rec.), la Section du contentieux a jugé, dans la lignée de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH, 16 avril 2002,Société Colas Est et autres c. France, n° 37971/97 ; CEDH, 25 février 1993, Funke c. France, n° 10588/83), que la proportionnalité de l’ingérence que constitue la mise en œuvre, par une autorité publique, de ses pouvoirs de visite et de contrôle des locaux professionnels au regard du droit au respect du domicile garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, impliquait l’existence de garanties effectives et appropriées, compte tenu, pour chaque procédure, de l’ampleur et de la finalité de ces pouvoirs.
S’agissant, en revanche, de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, le Conseil d’Etat, appliquant le même raisonnement, a estimé que l’ampleur des pouvoirs de visite des locaux professionnels et d’accès aux documents reconnus aux contrôleurs de cette Autorité n’était pas telle que cette ingérence ne puisse être regardée comme proportionnée qu’à la condition d’avoir été préalablement autorisée par un juge ou de n’intervenir qu’après que la personne contrôlée a été informée de son droit de s’y opposer. En effet, les dispositions applicables ne permettaient aux contrôleurs de cette Autorité de ne pénétrer dans des locaux professionnels que pendant les heures normales de fonctionnement et en présence de leur responsable. De plus, ils ne pouvaient contraindre matériellement les représentants de l’organisme contrôlé s’ils faisaient obstacle au contrôle (CE, 20 janvier 2016, Caisse d’épargne et de prévoyance, n° 374950, T.).

Texte du Conseil d’Etat.
Photo CC0 Public Domain. 

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La situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics :
La situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics :

La Cour des comptes rend public un rapport, fruit d’un travail commun avec les chambres régionales des comptes, sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Les administrations publiques locales (Apul), qui représentent 20 % de la dépense publique, sont concernées par le respect des engagements européens de la France en vue du redressement de ses comptes publics. En 2015, face à la baisse des concours financiers de l’Etat, les collectivités locales, prises dans leur ensemble, ont plutôt cherché à ralentir leurs dépenses qu’à recourir au levier fiscal. Cependant, confrontées en 2016 à une contrainte financière plus forte, les collectivités locales doivent amplifier leurs efforts de gestion afin d’éviter une dégradation de leur situation financière.

L’évolution de la situation financière des collectivités locales 

En 2015, malgré l’accentuation de la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et le recul, pour la première fois, du total des transferts financiers de l’État, la contrainte financière sur la gestion des collectivités locales n’a pas été plus forte que l’année précédente grâce au dynamisme de la fiscalité transférée et des impôts locaux. Leurs dépenses de fonctionnement se sont ralenties en raison des baisses des achats de biens et de services, et des subventions versées, ainsi qu’à l’infléchissement du rythme de progression des dépenses de personnel. Globalement, la situation financière des collectivités locales s’est améliorée. Leur épargne a cessé de diminuer. Elles ont néanmoins encore réduit leurs dépenses d’investissement. Bien que leur besoin de financement ait reculé, elles ont accru leur endettement.
Les évolutions ont été différentes selon les catégories de collectivités. En moyenne, elles ont été plus favorables pour les communes et les groupements intercommunaux. Les départements, soumis à la vive croissance de leurs dépenses sociales, ont seulement pu freiner l’érosion de leur épargne. Les régions ont globalement connu l’évolution la plus défavorable mais ont continué à investir davantage.
Par ailleurs, il existe de grandes disparités de situation au sein de chaque catégorie de collectivités. L’impact de la baisse de la DGF est loin d’être uniforme et les efforts de gestion ne sont pas également répartis. La proportion des collectivités en grave difficulté financière est préoccupante.
 
Les perspectives d’évolution des finances locales


En 2016, la baisse de la DGF est du même montant qu’en 2015, mais la contrainte financière sur la gestion des collectivités locales devrait être plus forte. En effet, la progression des recettes fiscales devrait ralentir nettement et celle des impôts directs devrait être de même ampleur que la baisse des transferts financiers de l’Etat, laissant les collectivités locales, prises dans leur ensemble, sans marge de manœuvre supplémentaire pour faire face à l’évolution de leurs charges de fonctionnement. Par conséquent, le maintien de leur autofinancement passe par l’intensification de leurs efforts de gestion, particulièrement de leur masse salariale.
 
La nécessité d’améliorer la gouvernance des finances locales


Chaque année, le Programme de stabilité et l’objectif d’évolution de la dépense locale sont définis sans associer les représentants des collectivités locales. Il conviendrait que l’État organise une concertation approfondie sur la trajectoire des finances publiques locales, au sein d’une instance associant les représentants de l’État et des collectivités locales. En outre, la Cour réitère sa recommandation en faveur d’une loi de financement des collectivités locales.
 
La fiscalité locale : des marges de manœuvre limitées pour les collectivités

Face à la baisse de la DGF en 2014 et 2015, les collectivités locales, dans leur majorité, n’ont pas relevé sensiblement les taux des impôts locaux.
Elles ont fait preuve d’une certaine modération en la matière, qui peut s’expliquer en partie par le caractère contraint des leviers fiscaux.   
En tout état de cause, la fiscalité locale souffre de défauts importants en termes d’équité, de transparence et de prévisibilité.
L’obsolescence des valeurs locatives cadastrales engendre de graves inégalités entre contribuables et fragilise les budgets locaux. Une réforme visant à mettre en place un dispositif de révision des bases cadastrales est engagée depuis 2010, en laissant une large place à la concertation et à l’expérimentation. Il convient de poursuivre cette réforme en utilisant dès 2017 les nouvelles bases révisées pour le calcul des impôts locaux sur les locaux professionnels, puis en menant à terme la révision des valeurs des locaux d’habitation.
Les mécanismes complexes de compensation des exonérations législatives d’impôts locaux soulèvent un enjeu de transparence. Alors que la compensation par l’État est de plus en plus partielle, les informations transmises aux collectivités locales leur permettent difficilement de prévoir ou de vérifier le montant des allocations auxquelles elles ont droit.
Enfin, le produit de la CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises) connaît des fluctuations importantes sur le plan national et, plus encore, au niveau de chaque collectivité bénéficiaire. Non expliquées pour l’essentiel, celles-ci posent un problème de prévisibilité. La Cour recommande de rendre compte annuellement, dans un rapport remis au Parlement, des variations du produit de CVAE.
 
La gestion de la fonction publique territoriale, un levier de maîtrise budgétaire


La gestion des quelque deux millions d’agents territoriaux présente d’importantes marges de manœuvre budgétaires. Les rapports des chambres régionales et territoriales des comptes montrent que les collectivités utilisent encore insuffisamment les leviers à leur disposition. L’évolution des effectifs n’a pas été assez maîtrisée. Le temps de travail est rarement conforme à la durée réglementaire et souffre d’un absentéisme important. Les politiques d’avancement ont un impact budgétaire rarement anticipé. Les régimes indemnitaires sont dynamiques et faiblement modulés.
Malgré l’importance de l’enjeu, le suivi de l’évolution de la gestion des agents de la fonction publique territoriale n’est pas correctement assuré au niveau national. La collecte et la remontée des informations, confiées à plusieurs organismes à des titres divers, manque de coordination et de complémentarité.
 
Conclusion et recommandations

La maîtrise des finances publiques locales, indispensable au redressement des comptes publics, appelle l’accentuation des efforts d’économies engagés par les collectivités locales. Cette évolution passe par le recours plus large à un certain nombre de méthodes et d’outils permettant d’améliorer les performances de la gestion.
De son côté, l’État doit assurer aux collectivités locales davantage de concertation sur les objectifs relatifs à leur trajectoire financière, remédier aux faiblesses de la fiscalité locale, qui viennent compliquer le pilotage par les collectivités de leur équilibre budgétaire, et mettre en place un suivi unifié et efficace de la gestion des agents territoriaux, afin de favoriser la diffusion des bonnes pratiques.  

La Cour formule 14 recommandations, à l’attention de l’État comme des collectivités territoriales.

En ce qui concerne les perspectives d’évolution des finances locales, il faut :

- Préciser le périmètre exact des dépenses prises en compte dans l’ODEDEL (l’objectif d’évolution de la dépense publique locale)et décliner ce dernier par strate démographique pour les communes et les groupements intercommunaux à fiscalité propre (recommandation réitérée); 
- Ajouter une annexe budgétaire à la loi de règlement pour analyser les écarts entre les prévisions et les réalisations relatives à l’ODEDEL (l’objectif d’évolution de la dépense publique locale) ;
 - Organiser une concertation approfondie sur la trajectoire cible des finances publiques locales, au sein d’une instance associant les représentants de l’État et des collectivités locales (recommandation réitérée) ; 
- Apporter davantage de précisions dans le projet de loi de finances initiale et ses annexes sur les prévisions de dépenses, de recettes et de solde des collectivités territoriales et de leurs groupements;
 - Engager la préfiguration d’une loi de financement des collectivités territoriales retraçant l’ensemble de leurs relations financières avec l’État et fixant pour l’année à venir, par catégorie de collectivités, les conditions de l’équilibre global en cohérence avec la loi de programmation des finances publiques (recommandation réitérée et précisée).

En ce qui concerne les marges de manœuvre des collectivités locales en matière de fiscalité locale, il faut:
 

- Poursuivre, sans nouveaux délais, les deux phases de la réforme des valeurs locatives cadastrales et établir un calendrier prévisionnel de mise en œuvre de la seconde phase ; 
- Procéder à des simulations conjointes de la DGFiP (direction générale des finances publiques) et la DGCL (direction générale des collectivités locales) relatives à l’impact de la révision des valeurs locatives sur l’évaluation des potentiels fiscaux et sur les dotations de l’État; 
- Améliorer la présentation et la qualité des informations transmises individuellement aux collectivités locales sur les allocations compensatrices d’exonérations fiscales en précisant dans un document unique la base exonérée du fait des décisions législatives, le montant des allocations compensatrices versées en contrepartie et le taux de couverture de chaque exonération ;
 - Mesurer régulièrement l’efficacité des mesures d’exonérations d’impôts locaux, au regard de leurs coûts pour l’État et pour les collectivités locales afin d’en tirer toutes les conséquences en ce qui concerne leur maintien ; 
- Renforcer le dispositif d’analyse des variations du produit de CVAE et en rendre compte annuellement dans un rapport remis au Parlement et aux collectivités locales. 

En ce qui concerne la gestion de la fonction publique territoriale, il faut :

Pour les collectivités locales 
- Développer la gestion prévisionnelle des effectifs en agissant, le cas échéant, sur le levier du non-remplacement systématique des départs à la retraite, et en approfondissant les mutualisations au sein des ensembles intercommunaux ; 
Pour l’État  
- Rendre obligatoire pour les groupements intercommunaux la publication annuelle d’un état consolidé des effectifs ETPT (Equivalent Temps Plein Travaillé) et, pour les collectivités locales de plus de 10 000 habitants, une présentation annuelle des emplois en ETPT par fonction ; 
- Abroger la disposition de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 autorisant les collectivités territoriales à conserver un temps de travail inférieur à la durée réglementaire et appliquer un mécanisme de modulation des concours financiers aux collectivités locales qui ne respectent pas ladite durée ; 
- Confier à une instance unique, s’appuyant à la fois sur les représentants des services centraux et des élus locaux, la mission de centraliser et d’analyser, dans des délais raisonnables, les informations sur la gestion locale de la fonction publique territoriale.

Texte de la Cour des comptes.
Photo CC0 Public Domain. 

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Le fonctionnement du Tribunal des conflits :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le fonctionnement du Tribunal des conflits :
Le fonctionnement du Tribunal des conflits :

Le Tribunal des conflits de 1848 à 2015 

Le Tribunal des conflits a été institué par l'article 89 de la Constitution de 1848 pour régler les conflits d'attribution entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire.
Son organisation était réglée par un règlement du 28 octobre 1849 et une loi du 4 février 1850. Supprimé avec l'avènement du Second empire, il renaîtra avec la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d'Etat. Ses attributions ont été ensuite renforcées par la loi du 20 avril 1932 et le décret du 25 juillet 1960

Le Tribunal des conflits a fait l'objet d'une réforme profonde en 2015. Il est désormais régi par la loi du 24 mai 1872 modifiée, par la loi n°2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures ainsi que par le décret n°2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles.  Modernisant et simplifiant la procédure suivie devant le Tribunal des conflits, cette réforme vient aussi mettre fin à sa présidence par le garde des sceaux, ministre de la justice.

Le Tribunal des conflits à partir de 2015 

Loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits profondément modifiée par la loi n°2015-177 du 16 février 2015

Article 1  Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Les conflits d'attribution entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire sont réglés par un Tribunal des conflits composé en nombre égal de membres du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation.
Article 2 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015
Dans sa formation ordinaire, le Tribunal des conflits comprend :
1° Quatre conseillers d'Etat en service ordinaire élus par l'assemblée générale du Conseil d'Etat;
2° Quatre magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation élus par les magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation ;
3° Deux suppléants élus, l'un par l'assemblée générale du Conseil d'Etat parmi les conseillers d'Etat en service ordinaire et les maîtres des requêtes, l'autre par l'assemblée générale des magistrats du siège de la Cour de cassation parmi les conseillers hors hiérarchie et référendaires.
Les membres du Tribunal des conflits sont soumis à réélection tous les trois ans et rééligibles deux fois. Lorsqu'un membre titulaire ou suppléant cesse définitivement d'exercer ses fonctions, il est procédé à son remplacement jusqu'à la fin du mandat en cours dans les conditions prévues aux 1°, 2° ou 3°, selon le cas.
Article 3 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Les membres mentionnés aux 1° et 2° de l'article 2 choisissent parmi eux, pour trois ans, un président issu alternativement du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation, au scrutin secret à la majorité des voix.
En cas d'empêchement provisoire du président, le tribunal est présidé par le membre le plus ancien appartenant au même ordre de juridiction.
En cas de cessation définitive des fonctions du président, le tribunal, alors complété dans les conditions prévues au dernier alinéa de l'article 2, est présidé par un membre du même ordre, choisi dans les conditions prévues au premier alinéa du présent article, pour la durée du mandat restant à courir.
Article 4 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015
Deux membres du Conseil d'Etat, élus par l'assemblée générale du Conseil d'Etat parmi les rapporteurs publics, et deux membres du parquet général de la Cour de cassation, élus par l'assemblée générale des magistrats hors hiérarchie du parquet général parmi eux, sont chargés des fonctions de rapporteur public.
Ils sont élus pour trois ans et rééligibles deux fois.
Le rapporteur public expose publiquement et en toute indépendance son opinion sur les questions que présentent à juger les affaires dont le Tribunal des conflits est saisi.
Article 5 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Sous réserve de l'article 6, le Tribunal des conflits ne peut délibérer que si cinq membres au moins sont présents.
Article 6 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Dans le cas où, après une seconde délibération, les membres du tribunal n'ont pu se départager, l'affaire est examinée en formation élargie, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat. Cette formation est composée, outre les membres mentionnés aux 1° et 2° de l'article 2, de deux conseillers d'Etat en service ordinaire et de deux magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation élus, dans les conditions définies aux mêmes 1° et 2°, lors de l'élection des membres de la formation ordinaire.
Les règles de suppléance sont applicables.
Le tribunal ne peut siéger que si tous les membres sont présents ou suppléés.
Article 7 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Les débats ont lieu en audience publique après une instruction contradictoire.
Article 8 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Le délibéré des juges est secret.
Article 9  Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015
Les décisions sont rendues au nom du peuple français. Elles sont motivées et comportent le nom des membres qui en ont délibéré. Elles sont rendues en audience publique.
Article 10 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Lorsque la solution de la question soumise au Tribunal des conflits s'impose avec évidence, le président, conjointement avec le membre le plus ancien appartenant à l'autre ordre de juridiction, peut statuer par voie d'ordonnance dans les cas prévus par décret en Conseil d'Etat.
Article 11 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Les décisions du Tribunal des conflits s'imposent à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif.
Article 12 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Le Tribunal des conflits règle le conflit d'attribution entre les deux ordres de juridiction, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat :
1° Lorsque le représentant de l'Etat dans le département ou la collectivité a élevé le conflit dans le cas prévu à l'article 13 ;
2° Lorsque les juridictions de l'un et l'autre ordre se sont déclarées respectivement incompétentes pour connaître d'un litige ayant le même objet ;
3° Lorsqu'une juridiction de l'un ou l'autre ordre lui a renvoyé la question de compétence soulevée dans un litige.
Article 13 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Lorsque le représentant de l'Etat dans le département ou la collectivité estime que la connaissance d'un litige ou d'une question préjudicielle portée devant une juridiction de l'ordre judiciaire relève de la compétence de la juridiction administrative, il peut, alors même que l'administration ne serait pas en cause, demander à la juridiction saisie de décliner sa compétence.
Article 14 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Le conflit d'attribution entre les juridictions judiciaires et administratives ne peut être élevé en matière pénale.
Il peut être élevé en toute autre matière, sauf sur l'action civile dans les cas mentionnés à l'article 136 du code de procédure pénale.
Article 15 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Le Tribunal des conflits peut être saisi des décisions définitives rendues par les juridictions administratives et judiciaires dans les instances introduites devant les deux ordres de juridiction, pour des litiges portant sur le même objet, lorsqu'elles présentent une contrariété conduisant à un déni de justice.
Sur les litiges qui lui sont ainsi déférés, le Tribunal des conflits juge au fond, à l'égard de toutes les parties en cause. Ses décisions ne sont susceptibles d'aucun recours.
Article 16 Créé par LOI n°2015-177 du 16 février 2015 
Le Tribunal des conflits est seul compétent pour connaître d'une action en indemnisation du préjudice découlant d'une durée totale excessive des procédures afférentes à un même litige et conduites entre les mêmes parties devant les juridictions des deux ordres en raison des règles de compétence applicables et, le cas échéant, devant lui. 

Décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles 

Titre Ier : LE TRIBUNAL DES CONFLITS
Chapitre Ier : Règles procédurales

Article 1  
Les séances du Tribunal des conflits sont fixées par le président pour l'année civile.
Article 2 
Le secrétariat du Tribunal des conflits est assuré par le secrétaire du contentieux du Conseil d'Etat.
Le secrétariat des séances est assuré par le secrétaire du contentieux ou, avec l'accord du président du Tribunal des conflits, par un des agents de la section du contentieux qu'il délègue.
Article 3
La procédure devant le Tribunal des conflits est écrite.
Article 4  
Dès l'enregistrement de l'affaire, le secrétaire invite les parties et le ministre intéressé à présenter leurs observations dans le délai d'un mois.
En cas d'élévation de conflit, ce délai est ramené à quinze jours.
Dans les cas visés aux chapitres V et VI, ce délai est porté à deux mois.
Les délais prévus aux trois alinéas précédents peuvent être réduits par décision du président du Tribunal des conflits en raison de l'urgence.
Dans les cas prévus à l'article 17, le président peut décider qu'il n'y a pas lieu à instruction.
Article 5 
Les parties sont représentées par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.
L'Etat est dispensé du ministère d'avocat. Les mémoires, lorsqu'ils ne sont pas présentés par le ministère d'un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, doivent être signés par le ministre intéressé ou par le fonctionnaire ayant reçu délégation à cet effet.
L'Etat est représenté par le ministre dont relève l'administration concernée.
Article 6 
Toute personne y ayant intérêt peut intervenir, à titre accessoire, devant le Tribunal des conflits.
Article 7 
Les mémoires sont déposés ou adressés au secrétariat qui les notifie aux parties et aux ministres intéressés.
Les parties, par l'intermédiaire de leurs conseils, et le ministre intéressé ou le fonctionnaire ayant reçu délégation à cet effet, peuvent prendre personnellement connaissance des pièces produites au secrétariat du Tribunal des conflits.
Article 8 
Lorsque l'affaire est en état, le président fixe la séance à laquelle elle sera appelée et désigne le rapporteur.
Lorsque l'affaire est inscrite au rôle, les parties et les ministres intéressés en sont avisés cinq jours au moins avant la séance.
Article 9  
Après étude de l'affaire par le rapporteur, le dossier est transmis au rapporteur public désigné par le président.
Pour chaque affaire, le rapporteur public appartient à la juridiction suprême autre que celle du rapporteur.
Article 10
A l'audience publique, le rapporteur expose les données de l'affaire ainsi que la position des parties et des ministres intéressés, sans faire connaître son avis.
Après le rapport, les avocats représentant les parties peuvent présenter des observations orales.
Le rapporteur public est ensuite entendu dans ses conclusions.
Les avocats peuvent présenter de brèves observations orales après le prononcé des conclusions du rapporteur public.
Article 11 
Le président veille à l'ordre de l'audience. Tout ce qu'il ordonne pour l'assurer doit être immédiatement exécuté.
Article 12 
Les décisions du Tribunal des conflits portent en tête la mention suivante : « Au nom du peuple français, le Tribunal des conflits ».
Elles contiennent les noms et l'analyse des conclusions des parties et des ministres intéressés ainsi que le visa des pièces principales et des dispositions dont elles font application. Mention y est faite que le rapporteur, le rapporteur public et, s'il y a lieu, les avocats représentant les parties ont été entendus.
La minute est signée par le président, le rapporteur et le secrétaire.
Article 13  
Les décisions sont notifiées par le secrétaire du Tribunal des conflits aux parties, au ministre et aux juridictions intéressées ainsi que, le cas échéant, au représentant de l'Etat ayant élevé le conflit.
Article 14  
Les décisions du Tribunal des conflits peuvent faire l'objet d'un recours en interprétation et en rectification.
Elles ne sont pas susceptibles d'opposition.
Elles ne peuvent pas faire l'objet d'une tierce opposition, sauf lorsque le tribunal statue au fond.
Article 15 
En cas de partage égal des voix, le président réunit le Tribunal des conflits dans la même formation qui procède à une nouvelle délibération à la prochaine séance.
Article 16  
Dans le cas prévu à l'article 6 de la loi du 24 mai 1872, le président ordonne la réouverture des débats et renvoie l'affaire à une prochaine séance, dans la formation élargie prévue à cet article. 
Le secrétaire du tribunal en avise les parties et les ministres intéressés et les invite à présenter de nouvelles observations s'ils l'estiment utile. 
Lors de l'audience, il est procédé comme il est dit à l'article 10.
Article 17  
Le président du Tribunal des conflits peut, par ordonnance prise conjointement avec le membre du tribunal le plus ancien appartenant à l'autre ordre de juridiction, donner acte des désistements, constater qu'il n'y a plus lieu de statuer sur une affaire, rejeter les requêtes manifestement irrecevables et corriger les erreurs purement matérielles affectant les décisions rendues.
Après avis donné aux parties, il peut, dans les mêmes formes, régler les questions de compétence soumises au tribunal dont la solution s'impose avec évidence.

Texte et photo du Tribunal des conflits.

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Méthodologie – La fiche d’Arrêt en droit privé :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Méthodologie – La fiche d’Arrêt en droit privé :
Méthodologie – La fiche d’Arrêt en droit privé :

La rédaction de la fiche d’Arrêt est l’exercice que tous les juristes en herbe sont amenés à réaliser un jour. Cet exercice peut paraître facile pour certains mais beaucoup plus complexe pour d’autres. La longueur de la fiche d’Arrêt varie selon la complexité de l’Arrêt en question.

La fiche d’Arrêt réunit les éléments suivants :

-> Accroche, citation d'auteur ou fait d'actualité en lien avec l'Arrêt 
-> Phrase d’introduction 
-> Faits 
-> Procédure 
-> Question de droit 
-> Solution 

EXEMPLE DE FICHE D’ARRÊT

Fiche d’Arrêt - Cass., ch. criminelle, QPC, 7 mai 2010, crimes contre l’humanité


Accroche :

Cet arrêt, rendu le 7 mai 2010 par la chambre criminelle de la Cour de cassation, traite de la compatibilité du principe de la liberté d’expression et d’opinion avec une loi réprimant la négation des crimes contre l’humanité.

Faits :

Un litige oppose Mme X, M. Y et les Editions des Tuileries à la Fédération nationale des déportés et internés, résistants et patriotes (FNDIRP), au Mouvement contre le racisme et pour l'amitié entre les peuples (MRAP) et à la Ligue pour la défense des droits de l'Homme et du Citoyen (LDH).

Procédure :

Par l’arrêt du 21 janvier 2009, la cour d’appel de Paris condamne Mme X., M. I. et les Editions des Tuileries.

Mme X., M. I. et les Editions des Tuileries se pourvoient en cassation et à cette occasion pose une QPC. Ils soutiennent que l’article 9 de la loi du 13 juillet 1990 (loi « Gayssot »), ayant inséré un article 24 bis dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, instaurant le délit de contestation de crimes contre l'humanité est contraire aux principes constitutionnels :
- de la légalité des délits et des peines (non détermination du délit),
- ainsi que de la liberté d'opinion et d'expression.
Le 23 mars 2010, la Cour de cassation reçoit la QPC.

Question de droit :

La Cour de cassation doit s’interroger sur le point de savoir si la QPC présente un caractère sérieux.

Solution :

La Cour de cassation répond par la négative à la question.

Les Hauts magistrats rappellent que l’article 24 bis a été régulièrement introduit en droit interne et « définit de façon claire et précise l'infraction de contestation de l'existence d'un ou plusieurs crimes contre l'humanité tels qu'ils sont définis par l'article 6 du statut du tribunal militaire international annexé à l'accord de Londres du 8 août 1945 et qui ont été commis soit par des membres d'une organisation déclarée criminelle en application de l'article 9 dudit statut, soit par une personne reconnue coupable de tels crimes par une juridiction française ou internationale, infraction dont la répression, dès lors, ne porte pas atteinte aux principes constitutionnels de liberté d'expression et d'opinion ». Dès lors, il n’y a pas lieu de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel.

Les deux principaux écueils à éviter dans la fiche d’Arrêt:

- Oublier des faits ou des éléments de procédure importants,
- Se tromper de question de droit. 

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Méthodologie – La fiche d’Arrêt en droit de l’Union européenne :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Méthodologie – La fiche d’Arrêt en droit de l’Union européenne :
Méthodologie – La fiche d’Arrêt en droit de l’Union européenne :

La rédaction de la fiche d’Arrêt est l’exercice que tous les juristes en herbe sont amenés à réaliser un jour. Cet exercice peut paraître facile pour certains mais beaucoup plus complexe pour d’autres. La longueur de la fiche d’Arrêt varie selon la complexité de l’Arrêt en question.

La fiche d’Arrêt réunit les éléments suivants :

-> Accroche, citation d'auteur ou fait d'actualité en lien avec l'Arrêt 
-> Phrase d’introduction 
-> Faits 
-> Procédure 
-> Question de droit 
-> Solution 

EXEMPLE DE FICHE D’ARRÊT

Fiche d’Arrêt - CJCE, 7 septembre 2004, Waddenvereniging et a. c. Staatssecretaris

Accroche :

Cet arrêt, rendu le 7 septembre 2004 par la CJCE, traite de la conservation de la faune et de la flore et du principe de précaution.

Faits :

L’article 4 de la directive du 2 avril 1979 concerne la conservation des oiseaux sauvages (directive oiseaux). Elle impose aux États membres de classer en zones de protection spéciale (ZPS) les territoires répondant aux critères ornithologiques déterminés par ces dispositions.

La directive du 21 mai 1992 concerne la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage (directive habitats). Elle met en place le réseau Natura 2000. Ce réseau est constitué de zones spéciales de conservation désignées par les États membres au titre de la présente directive. En outre, il inclut aussi les ZPS instaurées en vertu de la directive du 2 avril 1979.

Par décisions du 1er juillet 1999 et du 7 juillet 2000, le secrétaire d’Etat à l’agriculture, au patrimoine naturel et à la pêche (Staatssecretaris) délivre des licences à l’organisation coopérative des producteurs de la pêche à la coque aux Pays-Bas (PO Kokkelvisserij) pour pêcher mécaniquement la coque dans la zone de protection spéciale (ZPS) de la mer des Wadden, classée au sens de l’article 4 de la directive oiseaux. Ces licences sont valables pour les périodes du 16 août au 25 novembre 1999 et du 14 août au 30 novembre 2000.

L’association nationale de conservation de la mer des Wadden (la Waddenvereniging) et l’association néerlandaise de protection des oiseaux (la Vogelbeschermingsvereniging) contestent ces décisions devant le secrétaire d’Etat.

Par décisions des 23 décembre1999 et 19 février 2001 rejette les recours, considérant les griefs non fondés.

Procédure :

Les  deux associations de protection de la nature forment un recours contre ces décisions devant le Raad van State. Elles soutiennent que :

- la pêche à la coque telles qu’autorisées par les décisions en cause porte durablement atteinte à la géomorphologie, à la flore et à la faune du fond de la mer des Wadden ;
- cette pêche entame les stocks alimentaires des oiseaux qui se nourrissent de coquillages, entraînant une diminution de leur population, notamment celle des pies de mer et des eiders ;
- lesdites décisions sont contraires aux directives habitats et oiseaux.

Le Raad van State décide de surseoir à statuer et de poser plusieurs questions préjudicielles concernant la directive habitats. La troisième question est rédigée ainsi :

   

Y a-t-il lieu d’interpréter l’article 6, paragraphe 3, de la directive habitats en ce sens qu’il existe déjà un ‘plan ou projet’ si une activité donnée est susceptible d’affecter le site concerné (et qu’il faut ensuite procéder à une ‘évaluation appropriée’ pour savoir si elle l’affecte ‘de manière significative’), ou résulte-t-il de cette disposition qu’il n’y a lieu de procéder à une ‘évaluation appropriée’ que s’il est (suffisamment) vraisemblable qu’un ‘plan ou projet’ affectera le site de manière significative?

"Sur la base de quels critères y a-t-il lieu d’apprécier si un plan ou projet, au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive habitats, non directement lié ou nécessaire à la gestion du site est susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans ou projets?"

Questions de droit :

La CJCE doit s’interroger sur le point de savoir

- d’une part, quand il est nécessaire de procéder à une évaluation appropriée,
- et d’autre part, sur la base de quels critères il y a lieu d’apprécier si un plan ou projet est susceptible d’affecter ce site de manière significative.

Solution :

La CJCE répond à la première question.

Les Hauts magistrats considèrent que l’article 6§3 de la directive habitats ne présuppose pas « la certitude que le plan ou le projet considéré affecte le site concerné de manière significative, mais résulte de la simple probabilité qu’un tel effet s’attache audit plan ou projet ». Ils se réfèrent également à l’interprétation donnée par la Cour d’un article semblable d’une autre directive (du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement).

Ils concluent que l’article 6§3 première phrase de la directive habitats « subordonne l’exigence d’une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet à la condition qu’il y ait une probabilité ou un risque que ce dernier affecte le site concerné de manière significative ».

La CJCE répond à la seconde question.

Les Hauts magistrats considèrent que, « compte tenu, en particulier, du principe de précaution, qui est l’un des fondements de la politique de protection d’un niveau élevé poursuivie par la Communauté dans le domaine de l’environnement » (article 174 § 2premier alinéa), « un tel risque existe dès lors qu’il ne peut être exclu, sur la base d’éléments objectifs, que ledit plan ou projet affecte le site concerné de manière significative ».

La Cour précise qu’ « en cas de doute quant à l’absence d’effets significatifs, il y a lieu de procéder à une telle évaluation » ; cela permet d’éviter « que soient autorisés des plans ou des projets portant atteinte à l’intégrité du site concerné et contribue ainsi à réaliser, conformément (…) à la directive habitats, l’objectif principal de celle-ci, à savoir assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ».

En conclusion, « la directive habitats doit être interprété en ce sens que tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur celui-ci au regard des objectifs de conservation de ce site, lorsqu’il ne peut être exclu, sur la base d’éléments objectifs, qu’il affecte ledit site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans ou projets ».

Les deux principaux écueils à éviter dans la fiche d’Arrêt:

- Oublier des faits ou des éléments de procédure importants,
- Se tromper de question de droit. 

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Le contrôle de conventionnalité par le juge administratif :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le contrôle de conventionnalité par le juge administratif :
Le contrôle de conventionnalité par le juge administratif :

Le contrôle de conventionnalité des lois ou règlements peut être exercé par le juge administratif. Il lui revient de vérifier si une loi ou un règlement interne n’est pas contraire à un Traité international ou au droit de l’UE. Le juge judiciaire est également compétent en matière de contrôle de conventionnalité.

Le contrôle de conventionnalité des lois par le juge administratif

Dans sa Décision n° 74-54, CC 15 janvier 1975, Loi relative à l’IVG, le Conseil constitutionnel a clairement refusé d’effectuer un contrôle de conventionnalité des lois. Les Hauts magistrats ont considéré que l’article 61 de la Constitution de 1958 charge le Conseil constitutionnel uniquement de vérifier la conformité des lois vis-à-vis de la Constitution et non vis-à-vis des traités. Par cette Décision le Conseil constitutionnel a laissé le champ libre au juge administratif en matière de contrôle de conventionnalité. Dans l’arrêt CE 23 décembre 1949 Société Cominfi le juge administratif accepte d’écarter une loi contraire à un traité mais à la condition que cette loi soit antérieure au traité.
Le juge administratif a longtemps refusé d’écarter une loi contraire à un traité lorsque cette loi lui était postérieure, par crainte de porte atteinte à la souveraineté du législateur, exemple dans l’arrêt CE 1er mars 1968 Syndicat général des fabricants de semoule de France n°62814.
Le juge judicaire s’engouffra dans la brèche et accepta le premier de réaliser un contrôle de conventionnalité des lois quand bien même elles seraient postérieures au traité, Cour de Cassation, Chambre mixte, 24 mai 1975 Société des cafés Jacques Vabre n° 73-13556. Le juge administratif a suivi le même raisonnement dans son arrêt CE,Ass, 20 octobre 1989 Nicolo n° 108243. Par cet arrêt, le juge administratif a élargi son champ de compétence en matière de contrôle de conventionnalité des Lois. Il accepte de vérifier la possible contrariété d’une Loi à un Traité, que cette Loi lui soit antérieure ou postérieure.

Le contrôle de conventionnalité des règlements et des AAU par le juge administratif

Depuis l’arrêt CE 30 mai 1952 Dame Kirkwood, le juge administratif est tenu d’annuler tout AAU qui violerait le Traité de Rome. Tout administré peut donc se prévaloir du Traité de Rome contre un AAU qui lui serait contraire.
Dans le cas d’un AAU contraire à une directive UE non transposée, la jurisprudence a connu un revirement majeur. Le juge administratif a longtemps refusé qu’un administré puisse invoquer une directive UE non encore transposée en droit interne contre un AAU, CE 22 décembre 1978 Ministre de l’intérieur c/Cohn-Bendit. Cette solution allait pourtant à l’encontre de la jurisprudence en vigueur à l’époque, voir l’arrêt CJCE 17 décembre 1970 Société SACE, aff 33/70. Le CE s’est rallié à la jurisprudence de l’UE dans son arrêt CE, Ass, 2009 Mme Perreux n° 298348. Par cet arrêt les juges du Palais Royal acceptent qu’un administré invoque une directive UE non encore transposée en droit interne.
Dans le cas d’un règlement interne postérieur à une directive UE transposée, le Conseil d’Etat accepte depuis longtemps d’écarter le règlement postérieur à une directive UE et dont les dispositions sont incompatibles avec les objectifs définis par cette directive UE, exemple dans les arrêts CE 7 décembre 1984 Fédération française des sociétés de protection de la nature Nos 41971-41972 et CE 28 septembre 1984 Confédération nationale des sociétés de protection des animaux de France n° 28467.
Dans le cas d’un règlement interne antérieur à une directive UE transposée, le juge administratif accepte d’écarter le règlement antérieur à une directive UE et dont les dispositions sont incompatibles avec les objectifs définis par cette directive UE, voir l’arrêt CE, Ass, 3 février 1989 Cie Alitalia n° 74052.

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La Commission européenne lance une réforme majeure de la fiscalité des entreprises :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La Commission européenne lance une réforme majeure de la fiscalité des entreprises :
La Commission européenne lance une réforme majeure de la fiscalité des entreprises :

La commission veut imposer pour toute l’Europe les mêmes règles de calcul du résultat imposable des sociétés, et les mêmes mécanismes de consolidation des profits et des pertes au sein d’une entreprise. En ligne de mire, la lutte contre l’évasion et l’optimisation fiscales des multinationales.

Plan d’action concernant la fiscalité des entreprises :

Le 17 juin 2015, la Commission avait déjà adopté un  plan d’action pour une fiscalité des entreprises  équitable et  efficace dans l’Union européenne.
Le plan d’action propose une réforme du cadre de la fiscalité des entreprises dans l’Union européenne, afin de lutter contre les abus, de garantir des revenus durables et de soutenir l’amélioration de l’environnement des entreprises dans le marché intérieur.

Cinq domaines d’action prioritaires ont été identifiés :
1. La relance de l'Assiette Commune Consolidée pour l'Impôt sur les Sociétés (ACCIS);
2. Garantir une fiscalité équitable par laquelle les bénéfices sont taxés là où ils sont réalisés;
3. Créer un meilleur environnement pour les entreprises;
4. Accroître la transparence;
5. L'amélioration de la coordination au sein de l’UE.
Une carte des juridictions fiscales non coopératives a été publiée afin de renforcer la réaction de l’Union européenne aux menaces extérieures contre l’assiette fiscale de ses Etats membres.
La Commission a également adopté une décision qui prolonge l’existence de la Plateforme concernant la bonne gouvernance dans le domaine fiscal, tout en revoyant son champ d’action et ses méthodes de travail.

Qu'est-ce que l'assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS)?

L’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS) avait été proposée par la Commission en 2011. Elle constitue un ensemble unique de règles que les entreprises transfrontalières pourraient utiliser pour calculer leur bénéfice imposable dans l’Union européenne, au lieu de devoir s'accommoder des différents systèmes nationaux.
L’objectif premier de la proposition ACCIS était de renforcer le marché unique en permettant aux entreprises d’exercer plus facilement et à un moindre coût leurs activités dans plusieurs pays de l’Union. Elle leur permettrait de déposer une déclaration d’impôt unique pour l’ensemble de leurs activités dans l’Union auprès d’une seule autorité fiscale, plutôt qu'une déclaration fiscale pour chaque pays dans lequel elles sont actives. L'élément de consolidation de l’ACCIS permettrait également aux entreprises de compenser les pertes enregistrées dans un État membre avec les bénéfices réalisés dans un autre État membre.
Cependant, l’ACCIS pourrait également être un instrument important pour lutter contre l’évasion fiscale: elle éliminerait bon nombre des failles du système actuel d'imposition des sociétés, qui permettent une planification fiscale agressive, et rendrait leur fiscalité beaucoup plus transparente dans l'Union.

Quels sont les avantages de l'ACCIS?

L’ACCIS, si elle est adoptée dans tous ses éléments, constituerait une solution globale aux principaux problèmes que pose aujourd’hui la fiscalité des entreprises dans l’Union.

Elle présente notamment deux grands avantages:

1. L'ACCIS améliorerait considérablement l’environnement des entreprises sur le marché unique. 
Les entreprises pourraient utiliser un seul système européen pour calculer leurs revenus imposables, plutôt que de devoir s'accommoder de pas moins de 28 régimes nationaux différents. Il serait ainsi possible de réduire considérablement la charge administrative, les coûts de mise en conformité et les incertitudes juridiques pour les entreprises transfrontalières. Il est estimé que l’ACCIS pourrait permettre aux entreprises de l’Union d’économiser 0,7 milliard d’euros par an en coûts de mise en conformité et réduirait les coûts de l'expansion transfrontalière d’environ 62 %.

2. Il serait nettement plus facile de lutter contre l’évasion fiscale dans l’Union. 
Avec une assiette commune, tous les États membres appliqueraient les mêmes règles pour le calcul des bénéfices imposables des entreprises transfrontalières. 
Cela permettrait d’éliminer les incohérences et les failles des systèmes nationaux, qui sont actuellement exploitées par les entreprises. De plus, la consolidation rendrait inutile le système complexe des prix de transfert au sein d'un même groupe, qui est l’un des principaux vecteurs de transfert de bénéfices à l’heure actuelle.
Au niveau mondial, l’ACCIS constitue pour les États membres un cadre solide pour la mise en œuvre d'un grand nombre des nouvelles normes fiscales internationales adoptées dans le cadre du projet international de lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) de l’OCDE. Les mesures communes de l'ACCIS visant à éviter l’évasion fiscale protégeraient également le marché unique contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices vers des pays tiers.
Enfin, l’assiette commune conduirait à une transparence complète du taux d’imposition effectif de chaque État membre car elle permettrait de supprimer tous les régimes fiscaux opaques et préférentiels qui existent actuellement dans les systèmes nationaux. Par là-même, elle réduirait les possibilités de concurrence fiscale dommageable. 

La Commission présente une nouvelle proposition relative à l’ACCIS, dont les principaux éléments seront les suivants:

Une ACCIS obligatoire:
La Commission propose une ACCIS obligatoire, du moins pour les sociétés multinationales. Lors de la proposition de l’ACCIS, en tant que régime facultatif, l’accent avait surtout été mis sur la simplification de l’environnement fiscal pour les entreprises dans le marché unique. Entre-temps, l'utilité potentielle de l'ACCIS dans la lutte contre l’évasion fiscale a été de plus en plus reconnue.
Il est toutefois peu probable qu'elle remporte l'adhésion des grandes sociétés qui bénéficient des failles actuelles. Pour que l'ACCIS ait une véritable incidence en matière de prévention de l'évasion fiscale, elle doit être obligatoire et ce, au moins pour le type de sociétés les plus susceptibles de recourir à la planification fiscale agressive.

Une approche progressive:
-Dans un premier temps, la consolidation sera reportée, étant donné que cet élément a été jusqu'ici le plus complexe des négociations. Cela devrait permettre aux États membres d’accélérer la mise au point d’autres aspects de l’ACCIS, en particulier en ce qui concerne l’assiette commune et les éléments internationaux pour éviter l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices.
-Une fois l’assiette commune établie, la consolidation sera introduite dans un deuxième temps. 

Quels sont les aspects internationaux de l’ACCIS susceptibles d'être rapidement acceptés et comment s’inscrivent-ils dans le cadre du projet BEPS de l’OCDE?

La proposition relative à l’ACCIS prévoit certaines mesures contre l’évasion fiscale qui sont également envisagées dans le cadre du projet BEPS. Il s’agit notamment des règles actualisées sur la notion d'établissement stable, selon laquelle les entreprises doivent être imposables dans tout État membre où elles exercent des activités économiques, ainsi que de l’amélioration des règles relatives aux sociétés étrangères contrôlées, garantissant que les bénéfices stockés dans des sociétés exemptées d'impôts ou s’acquittant d'impôts faibles soient effectivement taxés. Ces aspects de la proposition peuvent véritablement contribuer à protéger le marché unique contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices vers des pays non membres de l’Union.
Les États membres souhaitent vivement convenir d'une approche unique de l’Union sur ces questions, afin d’éviter les problèmes que 28 approches nationales divergentes pourraient entraîner. Une approche européenne de la mise en œuvre des aspects liés à la lutte contre l’évasion fiscale internationale permettrait de garantir la sécurité juridique et la cohérence au sein du marché unique, ainsi qu'une action commune et efficace contre le transfert de bénéfices en dehors de l’Union. 

En quoi consistera une ACCIS sans consolidation dans la pratique?

Même sans consolidation, une assiette commune pour l’impôt sur les sociétés permettra aux entreprises de simplifier leurs activités transfrontalières sur le marché unique et de réduire leurs coûts. Elle supprimera certains obstacles fiscaux importants actuellement rencontrés par les entreprises, tels que les coûts de mise en conformité élevés nécessaires pour respecter jusqu’à 28 ensembles de règles différents.

Une assiette commune améliorera la transparence et l'efficience de la fiscalité des entreprises dans l’Union européenne. Il ne sera plus possible pour les États membres de dissimuler des éléments de leur assiette fiscale, susceptibles d'entraîner une concurrence fiscale dommageable et le transfert de bénéfices. L’ACCIS permettra également d’éliminer les incohérences et les failles existant entre les systèmes fiscaux nationaux, lesquelles sont souvent exploitées par la planification fiscale agressive.

La consolidation reste un objectif concret à long terme. Elle éliminera les principaux obstacles fiscaux pour les entreprises, ainsi que les possibilités d’évasion fiscale, telles que celles créées par le système complexe des prix de transfert.
La consolidation permettra en outre aux entreprises d'équilibrer les pertes enregistrées dans un État membre à l'aide des bénéfices réalisés dans un autre État membre. Les pertes réalisées par un groupe dans un État membre pourraient servir à réduire ses bénéfices imposés dans un autre État membre. La consolidation permettrait aussi aux entreprises de présenter une déclaration d’impôt unique pour l’ensemble de leurs activités au sein de l’Union, auprès d'une seule administration (et dans leur propre langue). Ce régime témoignerait du véritable esprit du marché unique.
Le plan d’action a défini des mesures afin de compenser l'absence de consolidation à court terme, jusqu’à la mise en place d'une ACCIS complète. Il prévoit, par exemple, une compensation transfrontalière des pertes et une révision de la méthode de fixation des prix de transfert. 

En quoi consiste la compensation transfrontalière des pertes et quelle place occupe-t-elle dans l’ACCIS?

La Commission proposera la compensation transfrontalière des pertes pour les entreprises de l’Union. Grâce à la compensation transfrontalière des pertes, une entreprise mère dans un État membre pourrait bénéficier d’une exonération fiscale temporaire des pertes enregistrées par une de ses filiales dans un autre État membre. Cet aspect est particulièrement important pour soutenir les jeunes entreprises et l’expansion des entreprises dans le marché unique car elle permettrait de faire en sorte que leurs activités transfrontalières bénéficient du même traitement en matière de compensation des pertes que si elles n'exerçaient que des activités nationales.

Une fois la filiale devenue rentable, l’État membre où est établie la société mère «récupérerait» les impôts exonérés pendant les exercices déficitaires. De la sorte, aucun État membre n'aurait à supporter la charge à long terme d’une société non rentable dans un autre État membre.

La compensation des pertes transfrontalières apporterait aux entreprises bon nombre des avantages offerts par la compensation des pertes associée à la consolidation dans le cadre de l’ACCIS. Toutefois, la consolidation est un projet beaucoup plus vaste, susceptible de modifier fondamentalement la manière dont les bénéfices et les pertes des entreprises sont répartis entre les États membres, et d'avoir une incidence définitive sur les recettes des États membres. De ce fait, la consolidation a été l’un des aspects les plus controversés de l’ACCIS pour les États membres et sera reportée dans l'immédiat.
Par conséquent, l’objectif de la compensation transfrontalière des pertes sera de prévoir pour les entreprises un système de base pour la compensation des pertes – ce qui est moins litigieux pour les États membres – jusqu’à ce que l’objectif ultime de la consolidation soit atteint. 

L'ACCIS constitue-t-elle une première étape vers l'harmonisation des taux d'imposition?

Non. L’ACCIS ne porte pas sur les taux d’imposition. Les États membres continueront à décider de leurs propres taux d'imposition applicables aux sociétés, étant donné qu'il s'agit de leur droit souverain. En revanche, l'ACCIS améliorera la transparence en ce qui concerne la situation fiscale effective des entreprises dans les États membres et créera ainsi une concurrence fiscale plus équitable dans l'Union. 

Quelle est la probabilité que les États membres parviennent à se mettre d'accord sur une version révisée de l’ACCIS, alors qu’ils n’avaient pas pu s’accorder sur la proposition initiale?

Lorsque la Commission les a consultés à ce sujet, les États membres ont exprimé un large soutien en faveur d’une relance de l’ACCIS. Il y a une très forte volonté politique de trouver de nouveaux outils efficaces pour lutter contre l’évasion fiscale et améliorer la compétitivité de l’Union. Une ACCIS obligatoire permettra d'agir sur les deux fronts. La nouvelle proposition relative à l’ACCIS tiendra compte des discussions menées ces quatre dernières années au sein du Conseil, ainsi que des consultations de la Commission avec les États membres et les acteurs concernés, afin de réunir tous les facteurs favorables à son adoption en temps utile. 

Cette proposition est-elle conforme au principe de subsidiarité?

Oui. La base juridique de l'ACCIS est l’article 115 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), à savoir l’amélioration du fonctionnement du marché intérieur.
L'ACCIS vise avant tout à éliminer les entraves au marché unique, en rendant les activités transfrontalières des entreprises moins complexes et moins coûteuses. Un tel résultat ne peut pas être obtenu au niveau purement national, par une action unilatérale et non coordonnée des États membres.
Le lien établi entre l’ACCIS et la lutte contre l’évasion fiscale concerne aussi clairement le marché intérieur, compte tenu de la nature transfrontalière du problème et du fait que les incohérences nationales et les libertés prévues par le traité sont exploitées par la planification fiscale agressive. 

Texte de la Commission européenne.
Photo CC0 Public Domain.

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Lutte contre la fraude à la TVA, il est temps de mettre les bouchées doubles : 

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Lutte contre la fraude à la TVA, il est temps de mettre les bouchées doubles : 
Lutte contre la fraude à la TVA, il est temps de mettre les bouchées doubles : 

Le système actuel de lutte contre la fraude transnationale à la TVA n'est pas assez efficace et pâtit du manque de données et d'indicateurs comparables, selon un nouveau rapport de la Cour des comptes européenne. L'UE dispose d'une série d'instruments pour lutter contre la fraude à la TVA intracommunautaire, expliquent les auditeurs, mais certains d'entre eux doivent être renforcés ou utilisés de manière plus cohérente. L'amélioration du système nécessitera que les États membres, le Parlement européen et la Commission européenne prennent des mesures en ce sens.

La fraude à la TVA est souvent liée à la criminalité organisée. Europol estime de 40 à 60 milliards d'euros les pertes annuelles de recettes de TVA des États membres imputables aux groupes criminels organisés. Dès lors que les exportations de biens et de services entre États membres de l'UE sont exonérées de la TVA, les malfaiteurs peuvent se soustraire frauduleusement au paiement de celle-ci dans les deux pays. Cela entraîne une perte de recettes pour les États membres ainsi que pour l'Union.

«Notre audit a révélé des faiblesses importantes, qui montrent que le système n'est pas suffisamment efficace. Ces faiblesses doivent être corrigées», a déclaré M. Neven Mates, le Membre de la Cour des comptes responsable du rapport.

Les auditeurs se sont rendus dans cinq États membres: l'Allemagne, l'Italie, la Hongrie, la Lettonie et le Royaume-Uni. 

Leurs constatations sont les suivantes:
-  les contrôles croisés entre les données douanières et TVA ne sont pas efficaces dans la plupart des États membres visités;
-  les administrations fiscales des États membres s'échangent les informations relatives à la TVA, mais l'exactitude, l'exhaustivité et l'actualité des données posent problème;
-  il existe un manque de coopération ainsi qu'un chevauchement des compétences entre les autorités administratives, judiciaires et répressives.

Dans un cas, expliquent les auditeurs, un État membre a envoyé le message d'erreur concernant un numéro de TVA erroné avec un retard de plus de deux ans et cinq mois. Il a également été constaté qu'aucune vérification automatique des numéros de TVA n'était prévue dans les systèmes de dédouanement électronique des États membres visités, à l'exception de celui de l'Italie.
Ni Europol ni l'OLAF (l'Office européen de lutte antifraude) ne peuvent accéder aux données du réseau antifraude des États membres ou du système d'échange d'informations sur la TVA.

Texte de la Cour des comptes européenne.
Photo CC0 Public Domain.

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Servitude administrative grevant l'usage des chalets d'alpage et des bâtiments d'estive :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Servitude administrative grevant l'usage des chalets d'alpage et des bâtiments d'estive :
Servitude administrative grevant l'usage des chalets d'alpage et des bâtiments d'estive :

Le Conseil constitutionnel a rendu une Décision le 10 mai 2016, Société civile Groupement foncier rural Namin et Co. n°2016-540, dans laquelle il était question de servitude administrative grevant l'usage des chalets d'alpage et des bâtiments d'estive. 

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 12 février 2016 par le Conseil d'État d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du second alinéa du paragraphe I de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme. 

Ces dispositions permettent à l'autorité administrative de subordonner la délivrance d'un permis de construire ou l'absence d'opposition à une déclaration de travaux à l'institution d'une servitude restreignant l'usage, en période hivernale, des chalets d'alpage ou des bâtiments d'estive non desservis par des voies et réseaux. 

La société requérante soutenait notamment que ces dispositions portent atteinte au droit de propriété. 

Le Conseil constitutionnel a relevé que les dispositions contestées ont pour objectif de ne pas créer de nouvelles obligations de desserte des bâtiments en cause par les voies et réseaux et de garantir la sécurité des personnes en période hivernale. 

Compte tenu du caractère circonscrit du champ d'application des dispositions contestées et des conditions dans lesquelles la servitude peut être instituée, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété. 

Le Conseil constitutionnel a, en conséquence, déclaré conforme à la Constitution le second alinéa du paragraphe I de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction résultant de la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003. 


Texte du Conseil constitutionnel. 
Photo CC0 Public Domain. 

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Les compétences du Tribunal des conflits :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Les compétences du Tribunal des conflits :
Les compétences du Tribunal des conflits :

Le conflit positif 

Lorsque l'Administration, en la personne du représentant de l'Etat dans le département, conteste la compétence d'un tribunal de l'ordre judiciaire pour juger d'une affaire dont ce dernier a été saisi.

Le conflit sur renvoi dit aussi prévention de conflit

Lorsqu'une juridiction de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif a, par une décision qui n'est plus susceptible de recours, décliné la compétence de l'ordre de juridiction auquel elle appartient au motif que le litige ne ressortit pas à cet ordre, toute juridiction de l'autre ordre, saisie du même litige, si elle estime que le litige ressortit à l'ordre de juridiction primitivement saisi, doit, par une décision motivée qui n'est susceptible d'aucun recours même en cassation, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur la question de compétence ainsi soulevée et surseoir à toute procédure jusqu'à la décision du tribunal. 

Le conflit négatif 

Lorsque les juridictions de chacun des deux ordres se sont irrévocablement déclarées incompétentes sur la même question, sans que la dernière qui a statué n'ait renvoyé le litige au Tribunal des conflits, les parties intéressées peuvent le saisir d'une requête aux fins de désignation de la juridiction compétente.

Le conflit de Décisions dit aussi Recours en cas de contrariété de décisions au fond

Le Tribunal des conflits peut être saisi des décisions définitives rendues par les juridictions administratives et judiciaires dans les instances introduites devant les deux ordres de juridiction pour des litiges portant sur le même objet, lorsqu'elles présentent une contrariété conduisant à un déni de justice.

Décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles 

Chapitre II : Le conflit positif


Article 18  
Le conflit peut être élevé tant qu'il n'a pas été statué sur la compétence par une décision passée en force de chose jugée.
Article 19  
Dans le cas prévu à l'article 13 de la loi du 24 mai 1872 susvisée, le préfet adresse au greffe de la juridiction saisie un déclinatoire de compétence. A peine d'irrecevabilité, ce déclinatoire doit être motivé. 
Les parties en sont informées par le greffe et sont invitées à faire connaître leurs observations écrites dans un délai de quinze jours à compter de la réception de la notification du greffe. 
Le greffe communique l'affaire au ministère public afin qu'il puisse faire connaître son avis dans le même délai. Dès réception, le greffe porte cet avis à la connaissance du préfet et des parties par lettre remise contre signature. 
Le délai prévu aux alinéas précédents peut être réduit par le président de la juridiction saisie, en cas d'urgence.
Article 20
La juridiction statue sans délai, selon les règles de procédure qui lui sont applicables, sur le déclinatoire de compétence.
Article 21
Le greffe adresse sans délai copie du jugement rendu sur la compétence au préfet et aux parties par lettre remise contre signature. Le ministère public en est avisé.
Article 22 
Si ce jugement a rejeté le déclinatoire, le préfet peut élever le conflit par arrêté dans les quinze jours suivant la réception du jugement. Le conflit peut également être élevé si le tribunal a, avant expiration de ce délai, passé outre et jugé au fond.
Si le jugement a admis le déclinatoire et si une partie fait appel du jugement, le préfet peut saisir la juridiction d'appel d'un nouveau déclinatoire et, en cas de rejet de celui-ci, élever le conflit dans les mêmes conditions qu'en première instance.
Article 23
L'arrêté de conflit vise le jugement ou l'arrêt rejetant le déclinatoire. A peine d'irrecevabilité, cet arrêté est motivé.
Article 24
L'arrêté de conflit, accompagné des pièces qui y sont visées, est remis contre signature par le préfet au greffe de la juridiction.
Article 25 
Si l'arrêté de conflit n'est pas parvenu au greffe dans le délai mentionné au premier alinéa de l'article 22, le conflit ne peut plus être élevé devant la juridiction saisie de l'affaire.
Article 26  
Dès la réception de l'arrêté de conflit au greffe de la juridiction dans le délai mentionné à la première phrase de l'article 22, la juridiction sursoit à statuer.
Article 27 
L'arrêté du préfet et les pièces qui y sont visées sont déposés pendant quinze jours au greffe. Celui-ci avise les parties ou leurs avocats qu'ils peuvent en prendre connaissance et remettre, dans le même délai, leurs observations sur la question de compétence assorties des pièces de nature à les soutenir. Ces observations et ces pièces sont versées au dossier.
Article 28 
A l'expiration du délai mentionné à l'article précédent, le greffe transmet au secrétariat du Tribunal des conflits l'arrêté de conflit, le déclinatoire, l'avis du ministère public, le jugement rejetant le déclinatoire et, le cas échéant, les observations des parties ainsi que les pièces utiles.
Article 29 
Le Tribunal des conflits statue sur le conflit positif dans le délai de trois mois à compter de la réception du dossier à son secrétariat.
En cas de nécessité ou s'il a été fait application de l'article 16, ce délai peut être prorogé par son président, dans la limite de deux mois. La juridiction en est avisée par le secrétariat.
Article 30 
Si la juridiction devant laquelle le conflit a été élevé n'a pas reçu notification de la décision du Tribunal des conflits un mois après l'expiration du délai mentionné à l'article précédent, elle peut procéder au jugement de l'affaire.
Article 31  
Dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, les pouvoirs dévolus au préfet par le présent chapitre sont exercés par le représentant de l'Etat.

Chapitre III : La prévention de conflit

Article 32  
Lorsqu'une juridiction de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif a, par une décision qui n'est plus susceptible de recours, décliné la compétence de l'ordre de juridiction auquel elle appartient au motif que le litige ne ressortit pas à cet ordre, toute juridiction de l'autre ordre, saisie du même litige, si elle estime que le litige ressortit à l'ordre de juridiction primitivement saisi, doit, par une décision motivée qui n'est susceptible d'aucun recours même en cassation, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur la question de compétence ainsi soulevée et surseoir à toute procédure jusqu'à la décision du tribunal.
Article 33  
La juridiction saisie en second lieu transmet sa décision et les conclusions des parties ainsi que, s'il y a lieu, celles du ministère public au secrétariat du Tribunal des conflits.
Article 34  
Si le Tribunal des conflits estime que la juridiction qui a prononcé le renvoi n'est pas compétente pour connaître de l'action ou de l'exception ayant donné lieu à ce renvoi, il déclare nuls et non avenus, sauf la décision de renvoi elle-même, l'ensemble des jugements et actes de procédure auxquels cette action ou exception a donné lieu devant la juridiction qui a prononcé le renvoi ainsi que devant toutes autres juridictions du même ordre.
S'il estime que la juridiction de l'autre ordre a rendu à tort sur le même litige ou la même exception, entre les mêmes parties, un jugement d'incompétence, le Tribunal des conflits déclare nul et non avenu le jugement de la juridiction qui a décliné à tort sa compétence et renvoie l'examen du litige ou de l'exception à cette juridiction.
Article 35  
Lorsqu'une juridiction est saisie d'un litige qui présente à juger, soit sur l'action introduite, soit sur une exception, une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des ordres de juridiction, elle peut, par une décision motivée qui n'est susceptible d'aucun recours, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur cette question de compétence.
La juridiction saisie transmet sa décision et les mémoires ou conclusions des parties au Tribunal des conflits.
L'instance est suspendue jusqu'à la décision du Tribunal des conflits.
Article 36  
Dans les cas prévus au présent chapitre, le Tribunal des conflits se prononce dans les trois mois à compter de la réception du dossier à son secrétariat. En cas de nécessité ou s'il a été fait application de l'article 16, ce délai peut être prorogé par son président, dans la limite de deux mois.

Chapitre IV : Le conflit négatif

Article 37 
Lorsque les juridictions de chacun des deux ordres se sont irrévocablement déclarées incompétentes sur la même question, sans que la dernière qui a statué n'ait renvoyé le litige au Tribunal des conflits, les parties intéressées peuvent le saisir d'une requête aux fins de désignation de la juridiction compétente.
La requête expose les données de fait et de droit ainsi que l'objet du litige et est accompagnée de la copie des décisions intervenues.
Article 38
Le recours devant le Tribunal des conflits est introduit dans les deux mois à compter du jour où la dernière en date des décisions d'incompétence est devenue irrévocable.

Chapitre V : Recours en cas de contrariété de décisions au fond

Article 39
Dans le cas prévu à l'article 15 de la loi du 24 mai 1872 susvisée, la partie qui y a intérêt saisit le Tribunal des conflits.
Article 40  
Le recours devant le Tribunal des conflits est introduit dans les deux mois à compter du jour où la dernière en date des décisions statuant au fond est devenue irrévocable.
Article 41  
Le Tribunal des conflits ordonne, s'il y a lieu, les mesures d'instruction qu'il estime utiles.
Article 42
Le Tribunal des conflits juge au fond. Il statue également sur les dépens des instances poursuivies devant les deux ordres de juridiction et, le cas échéant, devant lui.

Chapitre VI : Le recours en responsabilité pour durée excessive des procédures
Article 43  Modifié par Décret n° 2016-308 du 17 mars 2016 
Dans le cas prévu à l'article 16 de la loi du 24 mai 1872 susvisée, la partie qui entend obtenir réparation doit préalablement saisir le garde des sceaux, ministre de la justice, d'une réclamation. 
En application du 3° de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, le silence gardé pendant plus de deux mois sur la réclamation vaut décision de rejet. A l'expiration de ce délai, la partie intéressée peut saisir le Tribunal des conflits. 
En cas de décision explicite de rejet, la requête doit être présentée dans un délai de deux mois à compter du jour de la notification de cette décision. Ce délai n'est opposable qu'à la condition d'avoir été mentionné, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision.

Texte et photo du Tribunal des conflits.

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